Fußball ist unser Leben, denn König Fußball regiert die Welt

Zur Debatte um die Kostentragung für die Sicherheit bei Lizenzfußballspielen

von ILYA LEVIN und MICHAEL SCHWARZ

In der andauernden post-Weltmeisterschaftseuphorie wurden die Herzen vieler Fußballbegeisterten durch eine alarmierende Nachricht erschüttert: Veranstalter von Fußballspielen sollen nach einer Beschlussempfehlung des Bremer Senats an Kosten von Polizeieinsätzen beteiligt werden. Die geplante Inrechnungstellung wurde vom DFB als Affront empfunden; der Ligaverband äußerte verfassungsrechtliche Bedenken gegen den Vorschlag. Björn Schiffbauer nahm diese Bedenken auf und kündigte in seinem Beitrag im JuWissBlog vom 31.07.2014 („Eine verfassungsrechtliche Abwehrschlacht“) eine sachliche Debatte an („Keine Politik, keine Polemik – nur Verfassungsrecht“).

levinM Schwarz BildDer in Aussicht gestellte Gebührentatbestand verletze nach Ansicht des Verfassers die in Betracht kommenden Grundrechte aus Art. 9 und 12 GG, verstoße gegen den allgemeinen Gleichheitssatz und sei zusätzlich als unzulässiges Einzelfallgesetz zu qualifizieren. Kurzum: Dem Bremer Vorschlag drohe der Platzverweis. Dieser Einschätzung soll im Folgenden auf den Grund gegangen werden.

Verfassungsgrenzen

Die kostenmäßige Inanspruchnahme kommerzieller Veranstaltern ist kein Novum. Bereits in den 1980er Jahren kam Schenke in NJW 1983, 1882 zu dem Ergebnis:

„Normen, welche die Heranziehung kommerzieller Großveranstalter zu den Kosten von Polizeieinsätzen vorsehen, sind verfassungsrechtlich prinzipiell zulässig“.

Im Einzelnen: Ob die kollektive Vereinigungsfreiheit durch die Kostenauferlegung betroffen ist, erscheint zweifelhaft. Zweck des Art. 9 GG ist nicht, die übrigen Individualgrundrechte kollektiv zu überwölben bzw. zu verstärken. Wird eine Vereinigung wie die DFL oder der SV Werder bei der Organisation von Fußballspielen „wie jedermann im Rechtsverkehr tätig,“ so sind die materiellen Individualgrundrechte einschlägig (BVerfGE 70, 1 [25]). Dass eine Regelung zur punktuellen Kostentragung einen verfassungsrechtlich relevanten Bezug zur organisatorischen Selbstbestimmung der Vereinigung aufweist oder gar ihre zweckmäßige Funktionsfähigkeit gefährden könnte, ist nicht ersichtlich.

Es bleibt daher allein die Berufsfreiheit. Prima facie führt eine Berufsausübungsregelung wie die angedachte Gebührentragungspflicht zu Gewinneinbußen der Veranstalter. Art. 12 GG sieht einen einfachen Gesetzesvorbehalt vor. Daher fällt die Hauptlast der Eingriffsrechtfertigung der Verhältnismäßigkeitsprüfung zu. Es ist sicher richtig, in diesem Zusammenhang auf die (kumulative) Verantwortlichkeit der Störer (randalierende Fans) hinzuweisen, die der Gebührentatbestand de lege ferenda mitberücksichtigen sollte. Damit kann freilich nicht gemeint sein, die gesamten Mehrkosten des Polizeiaufgebots bei Hochrisikospielen den Individualstörern aufzubürden. Eine Auflage, weniger Eintrittskarten an den Gastverein auszugeben, begegnet dagegen schon Bedenken auf der Stufe der Geeignetheit. Dass allgemein ein Weniger an mitgereisten Fans zugleich ein Mehr an Sicherheit bedeuten soll, leuchtet nicht ein. Vielmehr käme es für den Erfolg dieser Strategie darauf an, die besonders gewaltbereiten Individuen im Vorfeld auszusondern. Des Weiteren wirft der Vorschlag ein Problem im Hinblick auf den sportlichen Wettbewerb als – so wird immer wieder betont – eigentlichem Kerngeschäft auf: Werden von Gesetzes wegen weniger Karten an die Gäste abgegeben, so erhöht sich dadurch wohl auch der Heimvorteil. Ob dieser wiederum durch das Rückspiel auszugleichen ist, lässt sich gewiss nur im Einzelfall klären (zur Unterbindung von Konkurrenzvorteilen siehe BVerfGE 111, 10 [33]). Lässt man die genannten Argumente dennoch gelten, so sei an dieser Stelle doch zumindest in pragmatischer Sicht an den politischen Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers in Fragen der Erforderlichkeit bei Berufsausübungsregelungen erinnert. In diesem Sinne konstatiert etwa Schenke (aaO., 1884):

„Die politische Entscheidung darüber, ob hier staatliche Aufgaben ausschließlich durch Steuern oder auch durch Erhebung von Kosten (Gebühren und Auslagen) finanziert werden sollen, ist auf der Verfassungsebene nicht getroffen.“

Die Entscheidung darüber, aus welchen Quellen der Staat zur Erfüllung seiner Aufgaben schöpft, ist politisch determiniert. Das Verfassungsrecht gibt die äußeren Grenzen für die Ausgestaltung vor. Die Spieltaktik ist Sache der Politik.

Da bisher kein konkreter Gesetzesentwurf existiert, entbehrt der Vorwurf mangelnder Bestimmtheit seiner Grundlage. In der Zwischenzeit wollen wir uns daher auf die Frage konzentrieren, weshalb eine partielle Kostentragung durch die Veranstalter durchaus sinnvoll erscheint.

Levelling the playing field: Sind die Veranstalter in die Pflicht zu nehmen?

Aus rechtspolitischer Sicht sind die Beweggründe des Bremer Senats mehr als klar. Unbeschadet weitestgehend leerer Landeskassen hat der Staat die adäquate Erfüllung seiner Aufgaben sicherzustellen. Mit dem Bremer Vorschlag brechen derweil bereits vergessene Verteilungskonflikte wieder auf: Wer hat die Kosten der Erfüllung staatlicher Aufgaben zu tragen? Die Allgemeinheit in Gestalt der Steuerzahler oder diejenigen, die daraus Sondervorteile ziehen? Diese Fragestellung ist an sich nicht neu. Neu ist dagegen die Fokussierung auf den Profifußball als Nutznießer.

Klassischerweise wird Fußball in Deutschland als ein Kulturgut sui generis behandelt. Das Buch von Zieschang und Klimmer „Unternehmensführung im Profifußball“ enthält ein Beitrag des ehemaligen DFB-Präsidenten Meyer-Vorfelder mit dem Titel: „König Fußball in Deutschland – Wirtschafts- und Kulturgut“. Darin wird Fußball als kulturelles Massenphänomen gefeiert, als „Theater des kleinen Mannes“.

Meyer-Vorfelder spricht aber auch eine andere Dimension des Profifußballs an, die für die Auflösung der Kostenthematik von Bedeutung ist. Nach der Studie „Wirtschaftsfaktor Bundesliga“ von McKinsey & Company erwirtschafteten die Profivereine der ersten und zweiten Bundesliga in der Saison 2008/2009 einen Gesamterlös von 2,03 Milliarden Euro (Steueraufkommen 683 Mio Euro). Für das Jahr 2014 erzielte die Bundesliga nach eigenen Angaben mit 383,5 Mio. Euro den höchsten operativen Gewinn seit Aufnahme des Spielbetriebs.

Diese Daten verdeutlichen den Unterschied zwischen dem Kulturphänomen Fußball und dem Wirtschaftsunternehmen Bundesliga, das nunmehr ins Visier des Bremer Senats geraten ist. Betrachtet man den Profifußballbereich als einen Wirtschaftssektor, der unter Gewinnmaximierungsprämissen agiert, so scheint die Lösung des oben angesprochenen Verteilungskonflikts (Allgemeinheit vs. Veranstalter) geradezu trivial.

Laut Angaben des Bremer Innensenats beliefen sich die Personalkosten für Polizeieinsätze in der Saison 2013/14 auf ca. 1,4 Mio. Euro. Stellt man diese Zahlen gegenüber, kann von einer erdrosselnden Wirkung, wie sie mit Blick auf die Angemessenheit der Gebührenregelung grundrechtlich relevant werden könnte, nicht die Rede sein – zumal dann, wenn sich die Regelung auf sog. Rot-Spiele (Hochrisikospiele) beschränken soll.

Die Veranstalter sind weder Verursacher von Gewalt noch sollte hier ohne Not mit der ohnehin fadenscheinigen Figur des Zweckveranlassers argumentiert werden. Gleichwohl werden Lizenzfußballspiele (im Gegensatz zu Versammlungen) nicht kostenlos veranstaltet. Als Empfänger eines Sondervorteils sind die Veranstalter vielmehr als Begünstigte zur Beteiligung an den Kosten heranzuziehen. Es erscheint daher nur angemessen, den Preis für die Bereitstellung der Infrastruktur, mit der die Kommerzialisierung der Veranstaltung überhaupt erst gelingen kann, demjenigen (zumindest teilweise) in Rechnung zu stellen, der einen erheblichen wirtschaftlichen Sondervorteil aus der Bereitstellung der Sicherheitsinfrastruktur zieht.

Ist eine Inanspruchnahme kommerzieller Veranstalter dem Grunde nach zu befürworten, gilt es weiterhin zu klären, wer als Veranstalter in Betracht kommt. Einerseits sind die kommerziellen Vermarktungsrechte für den Lizenzfußball exklusiv beim Ligaverband angesiedelt und werden für diesen von der DFL wahrgenommen, die ihrerseits den Spielbetrieb leitet. Andererseits legt Art. III § 3 der Liga-Spielordnung (SpOL) fest, dass der gastgebende Club die Verantwortung für „ein sportliches Verhalten [der] Mitglieder und Anhänger vor, während und nach den Spielen“ trägt. Entstehende Kosten für ggf. erforderliche Polizeikräfte gehen zulasten des Clubs. Das teilweise komplexe Arbeitsteilungs- und Abschöpfungsgefüge zwischen Ligaverband, DFL und Vereinen ist dabei (nicht erst auf Rechtsanwendungsebene) zu berücksichtigen, um die Adressaten sachgerecht zu bestimmen.

Gesetzgebungsoptimierung

Aus verfassungsrechtlicher Sicht scheinen folgende Überlegungen geeignet, ggf. fortbestehende Bedenken gegen eine teilweise Kostentragungspflicht aus dem Weg zu räumen.

Durch die Ausgestaltung des Gebührentatbestands als Soll-Vorschrift kann sichergestellt werden, dass zum einen die Verhaltensstörer auf der Sekundärebene beteiligt werden (s.o.); zum anderen kann gewährleistet werden, dass sich das Ausmaß eingetretener Gefahren ex-post auf der Gebührenseite adäquat wiederspiegelt. In Bezug auf die Bestimmtheit des Gebührentatbestands sind die Besonderheiten des Gefahrenabwehrrechts zu bedenken: eine Anknüpfung an die tradierten Formulierungen in den entsprechenden Ländergesetzen muss daher genügen.

Die Rechtssicherheit gebietet zudem Klarheit über die Gebührenbemessung und die hierfür berücksichtigten „Leistungsmerkmale“. Auf diese Weise können wirtschaftlich tragfähige Lösungen von den Vereinen selbst getroffen werden, so dass das die Umwälzung des Kostendrucks auf die Veranstalter nicht zulasten der Sicherheit im Stadion geht. Der aktuelle NRW-Vorstoß einer „basisdemokratischen“ Einbindung der Fans zur Verringerung der notwendigen Polizeipräsenz zeigt eine interessante Regelungsalternative auf, die allerdings noch ihrer Bewährungsprobe harrt..

Einer möglichen Verdrängung der Vereine aus ihren Heimspielstätten kann durch Gesetzeskoordination (Innenministerkonferenz) begegnet werden. Damit wäre zugleich der Rechtssicherheit gedient sowie der Rechtseinheit und der Chancengleichheit im Klub-Wettbewerb geholfen.

6 Kommentare zu “Fußball ist unser Leben, denn König Fußball regiert die Welt

  1. Ich habe den Eindruck, die Autoren machen sich etwas blind für den Hintergrund der Debatte und geraten daher rechtspolitisch auf Abwege, während sie die verfassungsrechtlich maßgebliche Frage ausblenden (so plausibel etwa ihre Argumentation zu Art. 9 GG auch ist).

    Zum Hintergrund: Der polizeiliche Umgang mit Fußballfans ist seit langem Experimentierfeld nicht nur für Taktiken der „crowd control“ und für neue Überwachungstechnologien, die anschließend auch gegen Demonstrationen etc. verwendet werden. Sondern auch die Dämonisierung von „Chaoten“ durch polizeiliche „public relations“-Arbeit wird hier eingeübt (leider mit Erfolg, denn auch viele ansonsten gebildete, kritische Menschen halten angesichts der polizeilichen Propaganda „Ultras“ pauschal für rechts und gewalttätig). Jetzt sollen Fußballspiele – entgegen aller medialer Dramatisierung deutlich weniger gefährlich als etwa das Münchner Oktoberfest (siehe etwa hier Seite 3 f.: http://www.landtag.nrw.de/portal/WWW/dokumentenarchiv/Dokument/MMST16-551.pdf?von=1&bis=0) – zum Probierstein dafür werden, einen der letzten noch nicht kommodifizierten Bereiche staatlicher Handlungen zur Dienstleistung zu machen: die Innere Sicherheit. Verantwortliche (Polizeigewerkschafter und andere Vorgestrige sagen: „Störer“) für die Kosten von Polizeieinsätzen heranzuziehen, ist eine Durchbrechung des Prinzips der Steuerstaatlichkeit, die verfassungsrechtlich nur in ganz engen Grenzen zulässig sein kann und rechtspolitisch wohl überhaupt nicht sinnvoll ist. Jetzt noch weit jenseits des Zweckveranlassers (die die Vereine ja ersichtlich nicht sind: Krawalle an Bahnhöfen etc. sind nicht die typische Folge ihrer Veranstaltung, sondern das Werk einer minimalen Minderheit ihrer Besucher) die Kosten des staatlichen Kerngeschäfts auf Private abzuwälzen, schafft einen extremen Präzedenzfall. Denn „Sondervorteile“ im weiten Sinne, den die Autoren im Sinn haben, erhalten ja auch alle möglichen anderen Organisationen und Gruppen.

    In Zeiten von PKW-Maut und Studiengebühren ist offensichtlich eine verfassungsrechtlich bedeutende Aufgabe in Vergessenheit geraten: Auszuloten, in welchen Bereichen überhaupt vom Prinzip der Steuerstaatlichkeit abgewichen werden darf. Im Gegensatz zum (zweiten) Schenke-Zitat kann es wohl nicht ernsthaft auf das betroffene Grundrecht angkommen, sondern nur auf die Art der staatlichen Aufgabe und Befugnis. Jedenfalls bei Ausübung „hoheitsrechtlicher Befugnisse“ im Sinne von Art. 33 Abs. 4 GG spricht sehr wenig dafür, dass sie wie kostenpflichtige Dienstleistungen behandelt werden dürfen.

    Wer sich an der Kommerzialisierung des Fußballs (zu Recht) stört und ein Missverhältnis zu den dank drastischer Steuersenkungen knappen öffentlichen Kassen sieht, setze sich doch dafür ein, den (wenigen) Profi-Vereinen mit Millionenumsatz so weit wie möglich die Privilegien der Gemeinnützigkeit zu nehmen und sie stärker zu besteuern. Ihnen die Kosten von Polizeieinsätzen aufzubürden, ist ein rechtspolitisch völlig falscher Weg.

    Übrigens: Der größte Anteil der selten genau aufgeschlüsselten Kosten dieser – meist überdimensionierten und häufig in ihren rechtswidrigen Maßnahmen gegen Fans eher zur Eskalation als zur Beruhigung beitragenden – Polizeieinsätze sind „Sowieso-Kosten“ für das eingesetzte Personal. Und was ein Bundesland zum Ausgleich für die „Ausleihe“ von Bereitschaftspolizeien anderer Länder und des Bundes – verfassungsrechtlich auf ganz dünner Grundlage, Art. 35 Abs. 2 GG wird da wohl überstrapaziert – bezahlt, nimmt ein anderes ja ein. Umso deutlicher sollte werden, dass es den Populisten aus Polizei und Politik weniger um die Kosten als um das Prinzip geht, für das sie mit den unbeliebten Fußballfans einen idealen Präzedenzfall zu haben meinen.

    • Vielen Dank für Ihr Kommentar! Allerdings konnte ich Ihrem (Philipp) Beitrag nicht entnehmen, was der „richtige“ Weg ist. Ferner hielte ich es für durchaus sinnvoll, zwei grundlegende Elemente auseinanderzuhalten: die primären polizeilichen Durchgriffe gegen Fans und eine störende Minderheit und die Kostentragungsfrage. Anhand dieser Unterscheidung wird das von Ihnen angesprochene Problem des polizeilichen Vorgehens klar. Dieses soll dann auch entsprechend diskutiert werden. Dieser Beitrag zielte dagegen darauf hin, der Verteilungsfrage nachzugehen sowie den Mythos des „gemeinnützigen Profifußballs“ einer empirischen Überprüfung zu unterziehen.

      • „Richtig“ wäre, wie ich versucht habe deutlich zu machen, diesen auf populistische Weise losgetretenen Präzedenzfall der Ausweitung von Gebühren im Bereich der „Inneren Sicherheit“ verfassungsrechtlich, jedenfalls aber rechtspolitisch zurückzuweisen. Und wer die öffentlichen Haushalte partout mit mehr Geld der wenigen reichen Fußballvereine (die ja keineswegs Großunternehmen sind) füllen möchte, soll sich einfach steuerrechtliche Instrumente suchen (Stichwort Gemeinnützigkeit).

  2. Ich bin selbst kein Fußballfan. Allerdings sehe ich es ähnlich wie Phillip: Hier geht es gar nicht so sehr um die konkrete Frage, ob die Vereine genug Geld haben etc, sondern um die Frage, ob Polizeitätigkeit neuerdings von Dritten bezahlt werden muss, die irgendwie und nur mittelbar mit den Störungen zu tun haben.

    Worauf ich eigentlich hinweisen wollte: Wenn man sich mal anschaut, was beispielsweise in Hamburg so für andere Kulturveranstaltungen abseits des Fußballs ausgegeben wird, dann erscheinen die Kosten für Fußballspiele doch sehr gering. Ich will nicht in ein „Steuergelder-werden-versenkt“-Modus wechseln. Sondern nur sagen: Wenn allein die Staatsoper über 40 Millionen im Jahr bekommt, dann muss es doch verkraftbar sein, denjenigen, die nicht Oper sondern Fußball als ihr Hobby haben, Polizeischutz beim Einsteigen in die Bahn zukommen zu lassen, ohne dass ihnen diese Kosten (mittelbar über Eintrittsgelder o.ä.) aufgebürdet werden.
    Adieu

  3. Zusatz: Meine Bemerkung war natürlich nicht auf die Rechtslage bezogen, sondern politisch. Vielleicht sollte man solche Dinge auch politisch regeln und nicht immer gleich zu der Göttin in Karlsruhe beten.

    • Dieser Meinung (Primat des Politischen) würde ich mich sofort anschließen! Hysterisierung des Verfassungsrechts ist keine Lösung

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