Antiterrorkampf in Grün – Der Entwurf für eine Änderung des Polizeigesetzes Baden-Württemberg

Schwerpunkt JuWissDay 2017

judith_sikoravon JUDITH SIKORA

Am 26.09.2017 legte Winfried Kretschmann dem Landtag von Baden-Württemberg einen Entwurf u.a. für eine Änderung des Polizeigesetzes vor. Ein wichtiger Punkt ist dabei die Erweiterung polizeilicher Eingriffsbefugnisse. Angesichts der hohen Terrorgefahr schlägt die Landesregierung die Einführung neuer und weiter reichender präventiv-polizeilicher Befugnisse zur Telekommunikationsüberwachung (TKÜ) und Quellen-TKÜ vor. Daneben soll eine Standardbefugnis für Aufenthaltsvorgaben und Kontaktverbote geschaffen werden, deren Umsetzung mithilfe der sog. elektronischen Fußfessel kontrolliert wird. Sprengstoff birgt auch die Erweiterung des Waffenarsenals auf Explosivmittel.

Höher, schneller, weiter – besser, früher, mehr

Die Begründung des Gesetzentwurfs geht davon, dass die polizeilichen Eingriffsbefugnisse angesichts der anhaltenden Gefahr von terroristischen Anschlägen, insbesondere aus dem islamistischen Spektrum „dringend verbessert“ werden müssen, um der vom internationalen Terrorismus ausgehenden Gefahr wirksamer als bisher begegnen zu können. Die Bedrohungslage wird dabei wie nach 9/11 als abstrakte Gefahr beschrieben. „Verbesserung“ bedeutet: Die Polizei bekommt neue Kompetenzen, bereits bestehende werden ausgeweitet.

Letzteres lässt sich beispielsweise anhand von § 23b Abs. 1 BWPolGE verdeutlichen, der die Überwachung der Telekommunikation schon im Vorfeld der sonst erforderlichen konkreten Gefahr zulässt. Nach § 23b Abs. 1 BWPolGE genügen künftig „bestimmte Tatsachen“, wenn sie die Annahme rechtfertigen, dass eine Person innerhalb eines übersehbaren Zeitraums auf eine zumindest ihrer Art nach konkretisierte Weise eine Straftat begehen wird, die sich gegen näher bestimmte Rechtsgüter richtet und die einer näher umschriebene Einschüchterungs-, Nötigungs- oder Beeinträchtigungsabsicht bedarf.

Wie sehr sich der gesamte Entwurf an der Rechtsprechung des BVerfG orientiert, wird nicht nur bei der Bestimmung der Eingriffsschwelle „bestimmten Tatsachen, die die Annahme rechtfertigen“ und den genannten Rechtsgütern (Leib, Leben oder Freiheit einer Person, Bestand des Bundes oder eines Landes usw.) ersichtlich, sondern auch an den zusätzlichen Einschränkungen für die geplante Anlasstat. Diese zusätzlich zur terroristischen Straftat geforderte Absicht beschränkt den Tatbestand wortgleich wie § 5 Abs. 1 S. 2 BKAG n.F. bzw. § 4a Abs. 1 S. 2 BKAG a.F., den das BVerfG im BKA-Urteil u.a. als maßgeblich zur verhältnismäßigen Beschränkung eingriffsintensiver Überwachungsmaßnahmen wie der TKÜ ansah.

23b Abs. 2 BWPolGE erweitert die Quellen-TKÜ um den Zugriff auf verschlüsselte Messengerdienste. Zwar wird lediglich der Beschluss der letzten Innenministerkonferenz umgesetzt und die Rechtslage an die in anderen Bundesländern angepasst. Bemerkenswert ist dennoch, dass die TKÜ-Befugnisse nicht nur für terroristische Gefahren erweitert werden, sondern auch für „nicht-terroristisch motivierte Fälle der Allgemeinkriminalität“ gelten sollen.

Nacherzählung des (neuen) BKAG

27b BWPolGE führt eine Standardbefugnis zum Erlass von „Aufenthaltsvorgaben und Kontaktverboten zur Verhütung terroristischer Straftaten“ im Vorfeld einer konkreten Gefahr ein. Durch die Aufenthaltsvorgabe wird einer Person untersagt, sich ohne Erlaubnis der zuständigen Polizeidienststelle von ihrem Wohn- oder Aufenthaltsort oder aus einem bestimmten Bereich zu entfernen oder sich an bestimmten Orten aufzuhalten. Letzteres erinnert an die Meldeauflage, die auf die polizeiliche Generalklausel gestützt wird (Ausnahme § 12a RPPOG). Gegen eine abschließende Regelung und damit Sperrwirkung gegenüber §§3, 1 BWPolG lässt sich ein Vergleich zum allgemeinen Aufenthaltsverbot nach § 27a Abs. 2 BWPolG anführen: Auch dieses ist tatbestandlich weiter, da eine beliebige Straftat oder Beteiligung an einer solchen ausreicht, in der Rechtsfolge aber enger und entfaltet keine Sperrwirkung.

27b Abs. 2 BWPolGE lässt unter den gleichen tatbestandlichen Voraussetzungen ein Kontaktverbot für die Verhütung terroristischer Straftaten zu, welches den Kontakt mit bestimmten Personen oder Personen einer bestimmten Gruppe untersagt. Die von verfahrensrechtlichen Vorgaben flankierte Regelung orientiert sich stark am neuen § 55 BKAG.

Die Umsetzung dieser Maßnahmen soll durch die elektronische Aufenthaltsüberwachung (§ 27c BWPolGE) kontrolliert werden. Die Regelung zur sog. elektronische Fußfessel, deren Geeignetheit zur Verhinderung von Straftaten auch in Polizeikreisen kritisch gesehen wird, ist identisch mit § 56 BKAG.

Neuer Sprengstoff im „Kampf gegen den Terror“

Der § 54a BWPolGE erweitert das Waffenarsenal der Polizei auf Explosivmittel. Dazu zählen Handgranaten, Sprenggeschosse, die aus Schusswaffen verschossen werden können, und Sprengmittel. Die Regelung erinnert an Art. 69 BayPAG, geht jedoch über diese hinaus, indem sie den Einsatz von Sprengmittel auch gegenüber Personen zulässt. Zwar wird als verfahrensrechtliche Sicherung ein Behördenleitervorbehalt (§ 54a Abs. 3 BWPolGE) eingebaut und die Verwendung von Explosivstoffen soll grundsätzlich Einsatzkräften des Spezialeinsatzkommandos vorbehalten sein. Die Voraussetzungen entsprechen aber sonst denen für den Einsatz von (einfachen) Schusswaffen.

Die Begründung verweist auf die Anschläge in Frankreich sowie die Notwendigkeit, Täter und Tatmittel unschädlich zu machen, ohne den Gefahrenbereich betreten zu müssen. Trotzdem beruhigt es nur wenig, wenn § 54a Abs. 2 BWPolGE „aus Gründen der Verhältnismäßigkeit“ klarstellt, „dass Explosivmittel wegen ihrer äußerst beschränkten Kontrollierbarkeit nicht gegen eine Menschenmenge gerichtet werden dürfen.“ Zwar meint die Gesetzesbegründung den Fall, dass sich Terroristen in einem Gebäude verschanzen und von dort aus auf die Sicherheitskräfte feuern. Dennoch drängen sich mir zwei Parallelen sofort auf. Zunächst eine strafrechtliche: § 211 StGB bewertet den vorsätzlichen Einsatz von Explosivmitteln gegen eine Mehrzahl von Menschen als Mordmerkmal und ahndet ihn mit der Höchststrafe unseres Rechtsstaats, mit lebenslanger Freiheitsstrafe. Eine Rechtfertigung anhand geschriebener Normen kommt nicht in Betracht, sie scheitert spätestens an der Unabwägbarkeit menschlichen Lebens. Zwar ist Staat nicht gleich Bürger; dass die Polizei aber mit militärischen Maßstäben (verhältnismäßiger Kollateralschaden) agieren soll, erscheint bizarr.

Explosivmittel gegen Gebäude … und Personen?

Die zweite Parallele ist nicht so offensichtlich. § 54a Abs. 1 BWPolGE scheint dem Wortlaut („Personen“) und der Systematik nach (Umkehrschluss aus § 54a Abs. 2 BWPolG) den Einsatz von Explosivmitteln gegen mehrere Personen zuzulassen, soweit diese keine Menschenmenge bilden. Danach könnte die Polizei Sprengstoff auch gegen Gebäude anwenden, in denen sich Terroristen nicht alleine, sondern mit „menschlichen Schutzschilden“ verschanzt haben oder gegen mit Unschuldigen besetzte Lkw, die in eine Menschenmenge gesteuert werden. Man könnte zwar annehmen, dass durch den Verweis auf § 54 Abs. 1 BWPolG, der ausdrücklich von einem Gebrauch „gegen einzelne Personen“ spricht, diese Konstellationen von vornherein nicht erfasst sind. Allerdings erfolgt der Verweis nicht pauschal auf § 54 Abs. 1 BWPolG, sondern nur auf die Fälle des „Absatz 1 Nummern 1 und 4“. Nur Nr. 4 beinhaltet dem Wortlaut nach eine Beschränkung auf „eine Person“. Da der Entwurf auf eine Effektivierung der Terrorbekämpfung abzielt, erscheint eine restriktive Auslegung der Nr. 1 teleologisch nicht zwingend. Aus Gründen der verfassungskonformen Auslegung müssten die genannten Fälle jedenfalls nach der Rechtsprechung des BVerfG zum Luftsicherheitsgesetz– so meine zweite Parallele – aber ausgeschlossen sein.

Soweit andere Polizeigesetze den Gebrauch von Sprengmitteln erlauben, schließen sie einen Einsatz gegen Menschen explizit aus, vgl. Art. 69 Abs. 4 PAG, § 61 Abs. 3 HSOG, § 66 Abs. 4 PolG NRW, § 67 Abs. 5 ThürPolG. Eine Beschäftigung mit diesen Fragen oder eine Einschränkung ergibt sich weder aus dem Normtext noch aus der Gesetzesbegründung, wäre aus Gründen der Normenklarheit sowie der Wesentlichkeitslehre aber wünschenswert.

„Intelligente Videoüberwachung“

Zuletzt soll der als „intelligente Videoüberwachung“ beschriebene §  21 Abs. 4 BWPolGE dem Polizeivollzugsdienst ermöglichen, die aufgrund herkömmlicher Videoüberwachungstechnik gewonnenen Bilder elektronisch auszuwerten. Der Gesetzgebungsentwurf spricht von einer Auswertung „anhand bestimmter Verhaltensmuster“. Ob der Gesetzgeber darunter auch die bloße Anwesenheit fassen will, wie sie etwa durch den Einsatz von automatischer Gesichtserkennungssoftware festgestellt werden kann, wie sie am Berliner Bahnhof Südkreuz eingesetzt wurde, ist unklar.

Der Gesetzesentwurf stellt sich daher nicht nur als Anpassung der Befugnisse an die Rechtslage auf Bundesebene und anderer Länder, sondern als polizeiliches Wunschkonzert mit erheblichem Auslegungsspielraum und Missbrauchspotenzial dar. Es bleibt zu hoffen, dass im parlamentarischen Verfahren der Entwurf auf ein rechtsstaatlich erträgliches Maß zurückgestutzt wird.

Die Autorin bedankt sich bei Timo Schwander für den Hinweis auf das Gesetzgebungsvorhaben.

Veröffentlicht unter CC BY NC ND 4.0

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