„Stop-and-frisk“ in der Hamburger Schanze oder zum Unterschied zwischen Eisbergen und Gesetzen

von CHRISTIAN ERNST

christian ernst

Wenn der Nobelpreisträger Ernest Hemingway schrieb, orientierte er sich an seiner Eisbergtheorie. Lässt man wesentliche Elemente einer Geschichte bei ihrem Erzählen außen vor, genauso wie sich der Großteil eines Eisbergs unsichtbar unter Wasser befindet, erzeugt dies einen Subtext, der die Geschichte erst zu einer richtig guten Geschichte macht. Was dem Schriftsteller Auszeichnungen beschert, birgt für den Gesetzgeber die Gefahr des Schiffbruchs. Im Hamburger Polizeirecht taucht momentan immer wieder der Begriff des „Gefahrengebiets“ auf, ohne dass vollständig erkennbar ist, welche rechtliche Qualität ein solches Gefahrengebiet hat.

Die Hamburger Polizei hat in den letzten Jahren etwa 40 solcher Gefahrengebiete definiert, größtenteils vorübergehend, mitunter aber auch dauerhaft. In diesen Gebieten sind Polizeibeamte dazu befugt, ähnlich dem in New York betriebenen „stop-and-frisk“, anlassunabhängig die Personalien von Bürgern festzustellen und Folgeeingriffe zu veranlassen. Die Kritik an dieser Praxis hat stark zugenommen, als die Polizei dazu übergegangen ist, die Einordnung als Gefahrengebiet nicht mehr öffentlich zu machen. Im Schanzenviertel, einem Hamburger Szeneviertel, soll dies seit Juni gemeinsam mit einer massiven Polizeioffensive dazu führen, den Drogenverkauf einzudämmen.

Die Spitze des Gefahrengebietes

Die Polizei beruft sich dazu auf die Vorschrift des § 4 Abs. 2 S. 1 des Gesetzes über die Datenverarbeitung der Polizei (PolDVG):

 „Die Polizei darf im öffentlichen Raum in einem bestimmten Gebiet Personen kurzfristig anhalten, befragen, ihre Identität feststellen und mitgeführte Sachen in Augenschein nehmen, soweit auf Grund von konkreten Lageerkenntnissen anzunehmen ist, dass in diesem Gebiet Straftaten von erheblicher Bedeutung begangen werden und die Maßnahme zur Verhütung der Straftaten erforderlich ist.“

Die Angaben zum Gefahrengebiet in dieser Vorschrift sind spärlich und weitere Vorschriften, die sich direkt oder indirekt auf das „Gefahrengebiet“ beziehen, finden sich nicht. Man kann sagen: Die eigentliche Geschichte schreibt der gesetzliche Subtext, etwa die Antwort auf die Frage, welche Rechtsnatur die Bestimmung eines Gefahrengebietes hat. Spontan denkt man an eine Rechtsverordnung oder eine Allgemeinverfügung, doch beides wird erst mit deren Bekanntgabe rechtswirksam. Genau hierauf hat die Hamburger Polizei jüngst aber bewusst verzichtet. Zugegeben, würde man dies als maßgebliches Argument für die Bestimmung der Handlungsform gelten lassen, würde man in unzulässiger Weise vom Sein auf das Sollen schließen.

Rechtsverordnung, Allgemeinverfügung oder etwas anderes?

Entscheidend ist deshalb vielmehr, was der Gesetzgeber vorgesehen hat und wovon er ausgegangen ist. Anhaltspunkte für den Erlass einer Rechtsverordnung oder einer Allgemeinverfügung finden sich in der Vorschrift nicht. Dies liegt vor allem daran, dass insgesamt so gut wie nichts zum Gefahrengebiet geregelt ist. Das Gefahrengebiet gibt in § 4 Abs. 2 S. 1 PolDVG genauso wenig von sich preis wie der Eisberg durch seine Spitze. Aufschluss gibt dann aber die amtliche Begründung: Der Gesetzgeber scheint vorgesehen zu haben, dass die Gebietsausweisung nicht auf Außenwirkung gerichtet ist (Bü-Drs. 18/1487, S. 14).

Die Handlungsform, die unter diesen Voraussetzungen realistisch in Betracht kommt, ist die der innerbehördlichen Weisung: Die handelnden Beamten werden von einem Vorgesetzten angewiesen, in einem bestimmten Gebiet die Tatbestandsvoraussetzung des § 4 Abs. 2 S. 1 PolDVG anzunehmen. Dies bezieht sich auf die Gebietsbestimmung und die zugrunde liegenden Lageerkenntnisse – zusätzliche Tatbestandsvoraussetzungen gibt es nicht. Ihnen wird damit das konkrete Subsumtionsergebnis, das sie im Einzelfall vor Ort finden müssten, vorgegeben. Grundsätzlich erstreckt sich die gerichtliche Kontrolle nicht auf den innerbehördlichen Entscheidungsprozess, so dass eine solche Vorgabe nicht zu beanstanden ist. Entscheidend ist nur das im Außenverhältnis umgesetzte Ergebnis. Als Konsequenz muss vor Gericht für jede einzelne Identitätsfeststellung gefragt werden, ob deren Voraussetzungen vorlagen.

Abschreckungseffekt durchbricht das Innenverhältnis

Solch eine Weisung ist dann aber nicht mehr alleine dem innerbehördlichen Entscheidungsprozess zuzurechnen, wenn sie zwar nicht auf Außenwirkungen gerichtet ist, solche aber faktisch aufweist und deshalb einen selbständigen Grundrechtseingriff beinhaltet. Und in diesem Fall bedarf es auch einer hinreichenden Rechtsgrundlage. Grundsätzlich würde man den Grundrechtseingriff zwar erst in der konkret-individuellen Anordnung zur Identitätsfeststellung sehen, nicht aber in der generellen Annahme einer ihrer Tatbestandsvoraussetzungen im Vorfeld. Hier sind aber zwei Besonderheiten zu beachten: Zum einen ist die Bestimmung des Gefahrengebietes mit den Lageerkenntnissen die einzige Tatbestandsvoraussetzung für eine Identitätsfeststellung, zum anderen (und deshalb) kann das Bekanntwerden eines Gefahrengebietes dafür sorgen, dass Bürger dieses Gebiet meiden.

Dieser sog. chilling effect beeinträchtigt die Grundrechtsausübung der Bürger. Nicht umsonst wird mit anlassunabhängigen Identitätskontrollen regelmäßig auch ein Abschreckungseffekt verfolgt. Dem zu entgehen, indem man die Ausweisung eines Gefahrengebietes geheim hält, ist illusorisch. Vielmehr wird das Bekanntwerden die regelmäßige und typische Konsequenz einer Gebietsausweisung sein. Hierfür sprechen die Menge der beteiligten Personen, kritische Bürgervereine, eine sensibilisierte Presse, die Größe des betroffenen Gebietes, Folgeeingriffe mit Begründungspflicht und nicht zuletzt der zwangsläufige Zusammenhang zwischen konkreten Identitätsfeststellungen und einer Gefahrengebietsausweisung.

§ 4 Abs. 2 S. 1 PolDVG als Rechtsgrundlage für Gefahrengebietsausweisungen

Das VG Hamburg hat § 4 Abs. 2 PolDVG insgesamt bei restriktiver Auslegung für verfassungskonform gehalten. Dabei hat es aber nicht in Betracht gezogen, ob schon die Ausweisung eines Gefahrengebietes einen selbständigen Grundrechtseingriff bilden kann. Berücksichtigt man für den Grundrechtseingriff auch diesen Anknüpfungspunkt, stellt man fest, dass in der Vorschrift das Gefahrengebiet eigentlich nicht als Rechtsfolge, sondern als Tatbestandsvoraussetzung aufgegriffen wird. Es liegt deshalb nahe, dass die Vorschrift zwar zur konkreten Identitätsfeststellung in einem bestehenden Gefahrengebiet, nicht aber selbst zur Schaffung eines Gefahrengebietes ermächtigt. Seiner Struktur nach bezieht sich § 4 Abs. 2 S. 1 PolDVG auf die konkrete Identitätsfeststellung vor Ort.

Angesichts der Breitenwirkung und dem Potential zu diskriminierenden Maßnahmen durch die Ausweisung eines Gefahrengebietes wird man vom Gesetzgeber mehr Mühe bei der Normierung solcher Befugnisse verlangen müssen. In New York hat ein Gericht die derzeitige „stop-and-frisk“ Praxis der dortigen Polizei übrigens gerade für verfassungswidrig erklärt, weil sie diskriminierend angewendet wird. Auch wenn der Umgang der US-amerikanischen Staatsgewalt mit Grundrechten in diesen Tagen in vielen Bereichen kein Vorbild ist, Ausnahmen dazu gibt es nach wie vor.

8 Kommentare zu “„Stop-and-frisk“ in der Hamburger Schanze oder zum Unterschied zwischen Eisbergen und Gesetzen

  1. „Es liegt deshalb nahe, dass die Vorschrift zwar zur konkreten Identitätsfeststellung in einem bestehenden Gefahrengebiet, nicht aber selbst zur Schaffung eines Gefahrengebietes ermächtigt.“

    Zumindest die hat der Gesetzgeber diese Ermächtigung aber vorgesehen, wie sich der Gesetzesbegründung entnehmen lässt:

    „Die Lageerkenntnisse sind vorab von der Polizei zu dokumentieren, um eine nachträgliche Überprüfung der Maßnahme zu ermöglichen. Die Kontrollen selbst werden in einem gestuften Verfahren durchgeführt. Zunächst erfolgt die Festlegung von Ort und Zeit der Kontrolle. Diese Entscheidung wird bestimmten Funktionsträgern, zum Beispiel dem jeweiligen Leiter eines Polizeikommissariats, übertragen. Daran schließt sich die Auswahl der zu Kontrollierenden an.“

    Interessant dazu finde ich die folgende Überlegung, wie sich die Befugnis der Polizei zur Ausweisung solcher Gefahrengebiete quasi verfestigt und durch immer neue Lageerkenntnisse zu einer dauerhaften Ermächtigung wird (aus B. Rogalla, Generalverdacht im Gefahrengebiet):

    „Diese Verräumlichung von Kontrolle ist damit in eine allgemeine Präventionsorientierung, d.h. eine Vorfeldverlagerung polizeilicher Aktivitäten, einzuordnen, wobei die Definitionsmacht der Polizei doppelt zunimmt: Auch wenn mit Blick auf die Räume, Anlässe und die zeitliche Verteilung von „Gefahrengebieten“ ebenso politische Prämissen relevant zu sein scheinen, so ist die Polizei zum einen maßgeblich an der Definition von „Gefahrengebieten“ beteiligt. Ihre „Lageerkenntnisse“ werden zur Legitimation herangezogen. Zum anderen verweist das Instrument der verdachtsunabhängigen Kontrollen darauf, dass es eben nicht nur die Anzeigebereitschaft der Bürger und Bürgerinnen und damit veränderte Sensibilitäten der Bevölkerung sind, mit der die registrierte Kriminalität variiert, sondern die Polizei maßgeblich selbst als Akteur beteiligt ist. Polizeiliches Handeln und Gefahrengebiete werden dabei zur Self-Fulfilling-Prophecy: Die „Gefährlichkeit“ bestätigt sich durch die Kontrolle, und Belastungsziffern steigen gerade durch die Definition von Gefahrengebieten und die daran anschließenden Kontrollhandlungen. […] Drogendelikte etwa – als häufigster Grund für „Gefahrengebiete“ – sind klassische Kontrolldelikte. D.h. die registrierten Fallzahlen stehen und fallen mit polizeilichen Aktivitäten.“

    http://www.grundrechte-kampagne.de/sites/default/files/Reader%20Demokratisierung%20der%20Polizei_0.pdf

  2. zur Hintergrundinformation ein kurze Bericht über die „stop & frisk“-Entscheidung des U.S.-Gerichts: http://www.huffingtonpost.com/2013/08/12/stop-and-frisk-violated-rights-new-york-city-judge-rules_n_3743236.html

    Die Problematik spielt auf zwei Ebenen. Insbesondere die „stop & frisk“-Entscheidung setzte sich mit konkreten taktischen Vorgehen vor Ort auseinander, dessen diskriminierender Charakter festgestellt wurde. Ähnlich ist dem wohl der Rechtsstreit aus den Jahren 2012,über den das VG / OVG Koblenz zu entscheiden hatte („racial profiling“ / Hautfarbe als einziger Anknüpfungspunkt für eine polizeiliche Kontrolle). Leider endete das Ganze mit einer übereinstimmenden Erledigterklärung vor dem OVG. Zu einer solchen Rechtsstreitigkeit könnte es auch jederzeit in Hamburg kommen. Erstaunlich ist, dass es einen Streit mit diesem Schwerpunkt über die doch geraume Praxiszeit noch nicht gegeben hat. Entweder geht die Polizeit dann doch mit Augenmaß vor oder Betroffene ziehen es gar nicht erst in Erwägung, sich rechtlich zur Wehr zu setzen, weil sie beispielsweise gar nicht auf die Idee kommen, dass eine Rechtsverletzung in Rede stehen könnte oder das Verhalten der Polizei als normal empfinden. Die letzten beiden Punkte wären ein Anlass zum Nachdenken.

    Das Problem mit der Hamburger Normierung des Gefahrengebiets, lässt sich aber auch aus der übergeordneten Perspektive behandeln. Wie im Artikel auch geschehen. Eine Grundsatzfrage, die ich mir beispielsweise stelle ist, ob ich wirklich Gesetze möchte, die nach dem Prinzip „der Zweck heiligt die Mittel“ funktionieren. In diese Kategorie passt für mich der § 4 Abs. 2 PolDVG. Die Norm selbst ist handwerklich schlecht gemacht (vgl.Artikel). Sie spricht der Polizei eine sehr hohe Definitionsmacht zu und kann ein erhebliches Unsicherheitsgefühl bei den Bürgerinnen und Bürgern hervorrufen (bin ich jetzt in einem Gefahrengebiet oder nicht, gilt diese Klassifizierung noch oder hat man sich zwischenzeitlich anders entschieden etc.)oder sie überraschen, wenn sie schlicht nicht wissen, dass sie sich gerade in einem Gefahrengebiet bewegen. Eine Ausweisung des Gebiets mit Hinweisschildern oder Bekanntmachtungspflichten wären vielleicht Mindestanforderungen, die dann auch für die handelnde Behörde noch einmal eine „Warn- und Besinnungsfunktion“ hätten.

    Ob „chilling effects“ tatsächlich bereits Eingriffe sind, kann diskutiert werden. Im Bereich der Vorratsdatenspeicherung gibt es diese Problematik auch. Ich denke, dass es sogar ein ziemlich starker Eingriff sein kann, wenn mit solchen „simplen“ und rechtlich schwer zu kontrollierenden Maßnamen wie der Einrichtung von Gefahrengebieten qua innerbehördlicher Entscheidung auf verhaltenslenkende Wirkungen und Einschüchterungseffekte gesetzt und damit Freiheit mit ihren guten und schlechten Ausformungen auf eine sehr subtile/schleichende und damit besonders fragwürdige Weise beschnitten wird.

  3. Martin Heidebach

    Zu dem Thema „anlasslose Durchsuchung durch die Polizei“ kann ich vielleicht noch etwas aus bayerischer Perspektive ergänzen. In Bayern ist die Polizei allgemein befugt, die Identität von Personen festzustellen, die sich an sogenannten gefährlichen Orten aufhalten. Was ein gefährlicher Ort ist, ergibt sich aus Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Polizeiaufgabengesetz (BayPAG): Ein Ort, von dem auf Grund tatsächlicher Anhaltspunkte anzunehmen ist, dass dort Personen Straftaten verabreden, vorbereiten oder verüben; sich Personen ohne erforderliche Aufenthaltserlaubnis treffen; an dem Personen der Prostitution nachgehen. Darüber hinaus darf die Polizei nach Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 BayPAG an diesen Orten Personen durchsuchen. Die Befugnis zur letztlich anlasslosen Durchsuchung ist nach der bayerischen Rechtslage also – sehr überraschend – sogar weitergehend als nach § 4 Abs. 2 S. 1 PolDVG. Unlängst ist dem Bayerischen Verwaltungsgerichtshof (Beschl. v. 8.3.2012 – 10 C 12.141, abgedruckt in BayVBl. 2013, 90) offensichtlich etwas mulmig geworden angesichts der Weite dieser Befugnisnorm. Immerhin ist ein gefährlicher Ort im Sinne der Regelung beispielsweise der Hauptbahnhof in München, eine polizeiliche Durchsuchung kann also eigentlich jeden Treffen, ohne dass irgendeine Anhaltspunkt für eine Gefahr vorliegen muss. Der BayVGH führt aus: „Da aber eine Durchsuchung von Personen und Sachen mit einem intensiveren Eingriff in das Grundrecht der allgemeinen Handlungsfreiheit und das Recht auf informationelle Selbstbestimmung verbunden ist als die Identitätsfeststellung, genügt es für eine Durchsuchung nach Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 i.V.m. Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 a) PAG nicht, dass sich die Person an einem der genannten Orte aufhält. Erforderlich ist vielmehr, dass die Durchsuchung in einer inneren Beziehung zu den polizeilichen Gesichtspunkten steht, auf welche Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 PAG abstellt, also auf die Verabredung, Vorbereitung und Verübung von Straftaten etc. Art. 21 Abs. 1 Nr. 3 PAG darf nicht dahingehend ausgelegt werden, dass beliebige Personen durchsucht werden, nur weil sie sich gerade an einem gefährlichen Ort aufhalten.“ Die Absicht, die Befugnis zur anlasslosen Durchsuchung einzuschränken, ist lobenswert. Nur scheint mir die einschränkende Voraussetzung etwas kryptisch. Schafft der BayVGH wirklich ein subsumtionsfähiges einschränkendes Kriterium, wenn er verlangt, „dass die Durchsuchung in einer inneren Beziehung zu den polizeilichen Gesichtspunkten steht, auf welche Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 PAG abstellt.“? Oder sollen lediglich die Kritiker besänftigt werden, ohne dass sich in der Sache etwas ändert?

  4. Anbei noch zwei Videos zum Thema „stop-and-frisk“. Es veranschaulicht einige der im Artikel aufgeworfenen Fragen, nämlich, wie die Beweggründe der Behörden, ein Gebiet als Gefahrengebiet einzustufen, verborgen bleiben wie der Rest vom Eisberg und auch das Diskriminierungsgpotential. Die Polizei hatte wohl Anhaltspunkte gesehen, ein Gefahrengebiet anzunehmen, diese Einschätzung widerspricht aber der Einschätzung vieler Anwohner. Denn Altona ist seit Jahrzehnten ein Beispiel gelungenen Zusammenlebens zwischen Menschen unterschiedlicher Kulturen.

    http://www.youtube.com/watch?v=5cLlmmM7-mA

  5. Aus einem Artikel anlässlich des unverhältnismäßigen, unvernünftigen und unprofessionellen Verhaltens der Polizei gegen die Demonstrationen zum Erhalt der Roten Flora:

    „Zur Wahrheit gehört auch, dass die Polizei ein politischer Akteur ist. Sie sollte das eigentlich nicht sein, es ist nicht so vorgesehen in der deutschen Gewaltenteilung. Sie sollte bestehende Gesetze sichern. Sie tut mehr. Sie verfügt über den Notstand. Im Vorfeld der Demonstration hat sie ein „Gefahrengebiet“ erlassen. Die Polizei darf in so einem Gebiet verdachtsunabhängig kontrollieren, Platzverweise erteilen, Menschen in Gewahrsam nehmen. Nochmal: Die Polizei selbst gibt sich diese Rechte. Kein Gericht.“

    http://www.n-tv.de/politik/politik_kommentare/Was-alles-nicht-gesagt-wird-article11969856.html

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