Die lange Reise der Ehe für Alle – über Verfassungsrecht im Wahlkampf

von NICLAS STOCK

Niclas_StockJetzt kommt sie doch, die Ehe für Alle. Nachdem der Rechtsausschuss des Bundestags die Abstimmungen über die Gesetzesvorlagen von Grünen, Linken und des Bundesrats 29 Mal vertagt hat, steht nun eine politische Lösung. Bisher wollte die SPD nicht abstimmen müssen und das Verfassungsgericht, wie sich jetzt herausstellt, sich nicht in den Wahlkampf einmischen. Doch welche Folgen hat die Entscheidung des Gerichts für die rechtliche Durchsetzbarkeit von parlamentarischen Oppositionsrechten?

Die Odyssee der Ehe für Alle begann in dieser Legislaturperiode am 23.10.2013, einen Tag nach der Konstituierung des Bundestags, mit einem Gesetzesentwurf der Linksfraktion. Am 10.06.2015 kam ein im Wesentlichen gleicher Entwurf der Grünen, am 11.11.2015 eine Gesetzesvorlage des Bundesrats hinzu. Doch schon in der 17. Legislaturperiode brachten SPD und Grüne entsprechende Gesetzesvorlagen ein, die dem Diskontinuitätsgrundsatz des Bundestags anheimgefallen sind. Mit der Bundestagswahl in Sicht, sollte den aktuellen Vorlagen ursprünglich das gleiche Schicksal drohen und den Koalitionären eine unangenehme Entscheidung erspart bleiben: Stimmt die SPD mit der Opposition, so muss sie sich Koalitionsbruch vorwerfen lassen, stimmt die SPD gegen das Gesetz, könnte sie bei dem Thema unglaubwürdig werden. In den Worten von Christine Lambrecht (SPD-Fraktionsgeschäftsführerin): „Das war ziemlich durchsichtig. Die [die Opposition] wollten einen Keil in die Koalition treiben. Das hätte das Ende der Koalition bedeutet.“

Mit einer potentiell blamablen Abstimmung vor Augen, scheint das „Begraben“ der Vorlagen im Rechtsausschuss eine komfortable Lösung. Doch diese Praxis offenbart einen bedenkenswerten Trend. Von 206 Gesetzesvorlagen des Bundesrats in der 16. bis 18. Legislaturperiode wurden 52% so lange verzögert, bis sie sich von selbst erledigten (dazu lesenswert der Beitrag von Wrase). Um Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestags, namentlich solche der Opposition, dürfte es nicht besser bestellt sein.

Beschlusspflicht des Grundgesetzes

Dabei verbrieft Art. 76 Abs. 3 Satz 6 GG, dass der Bundestag „über die Vorlagen in angemessener Frist zu beraten und Beschluß zu fassen [hat].“ Zwar gilt der Satz systematisch nur für Vorlagen des Bundesrates, doch die ganz herrschende Meinung, einschließlich des BVerfG, erkennt darin einen verallgemeinerungswürdigen Gedanken. Das Gesetzesinitiativrecht ist also mehr als eine bloße Anregung an den Gesetzgeber. Als Oppositionsrecht dient es ebenfalls dazu, die Regierung zum „Farbe bekennen“ zu bewegen. Zentrale Frage bleibt natürlich die Angemessenheit der Frist. Dabei ist es richtig, der parlamentarischen Mehrheit einen politischen Beurteilungsspielraum zuzugestehen. Das Parlament hat die Hoheit über die Entscheidungsreife von Gesetzesvorlagen und kann selbst entscheiden, wann die Beratungen beendet sind. Soweit im Grundsatz. Wie jeder Beurteilungsspielraum hat aber auch dieser seine Grenzen. Das BVerfG sieht diese Grenzen nur in Ausnahmefällen verletzt, nämlich dort wo „[…] ohne jeden sachlichen Grund verschleppt und auf diese Weise versucht wird, das Gesetzesinitiativrecht zu entleeren. Dies kann der Fall sein, wenn eine Gesetzesvorlage in einen Ausschuss „begraben“ und auf dieser Grundlage deren Behandlung im Plenum verhindert wird […]“[Rn. 38]. Besonders bei kontroversen Themen komme es eher auf eine politische Mehrheitsbildung als auf rechtlich überprüfbare Entscheidungen an. Nur ein Missbrauch zu Lasten der Opposition sei verfassungsgerichtlich justiziabel.

Die so gewonnene rechtliche Konturierung der Beschlusspflicht ist äußerst großzügig mit der parlamentarischen Mehrheit und wird Verschleppungstendenzen im Bundestag vermutlich weiter befördern. Dass dieses enge Verständnis im Sinne des verfassungsändernden Gesetzgebers [S. 37] ist, der Art. 76 Abs. 3 Satz 6 GG eingeführt hat, darf bezweifelt werden. Gerade wegen des Diskontinuitätsgrundsatzes bedarf es eines wirksamen Schutzes der Opposition vor einem Vertagungsmarathon. Der Ausschuss soll einen Gesetzesbeschluss nur vorbereiten und nicht abschließend entscheiden. Ein Aussitzen bis zum Ende der Legislaturperiode ist aber nichts anderes als eine faktische Sachentscheidung. Beinhaltet das Gesetzesinitiativrecht des Art. 76 Abs. 1 GG aber grundsätzlich ein Recht auf Beratung und Beschluss, dann können auch zahlreiche Beratungen im Plenum des Bundestags die fehlende Durchführung eines Beschlusses nicht kompensieren. Das Gesetzesinitiativrecht dient der Opposition auch dazu, Unterschiede zur Regierung deutlich machen zu können. Typischerweise ermöglicht nur eine Endabstimmung den Wähler*innen einen einwandfreien Schluss auf die Positionen der Fraktionen, was dieser Fall ironischerweise besonders deutlich macht. Man darf sich die Frage stellen, welchen Sinn das Gesetzesinitiativrecht für Oppositionsfraktionen haben soll, wenn es (zukünftig?) nur Vorlagen der Regierungsfraktionen in die finale Abstimmung schaffen sollen. Für Rechtsklarheit hätte es gesorgt, wenn das Gericht die Grenzen des politischen Beurteilungsspielraums näher umrissen hätte, wie es auch in der juristischen Kommentarliteratur gefordert wird. Der verfassungsrechtliche „Verschleppungsmaßstab“ des BVerfG geht über ein „I know it when I see it“ nicht hinaus und ist dementsprechend unkonkret.

Ehe für Alle im Rechtsausschuss

Doch selbst nach seinen eigenen, strengen Maßstäben hätte das BVerfG im vorliegenden Fall eine Verletzung der Beschlusspflicht annehmen müssen. SPD und Union konnten sich im Koalitionsvertrag nicht auf die Einführung der Ehe für Alle einigen. Dass es zu keiner Einigung der Regierung kommen würde, war seit 2013 jedem klar. Auch nach dem Referendum in Irland 2015, der Entscheidung des US Supreme Courts im selben Jahr und den anschließenden Vorstößen der SPD konnte kein Einlenken bei CDU/CSU erreicht werden. Die SPD konstatierte nach dem gescheiterten Vorschlag im Koalitionsausschuss am 30.03.2017, dass es keine Ehe für Alle in dieser Legislaturperiode geben werde. Die anschließende Vertagung im Ausschuss seien laut BVerfG „[…] ersichtlich Konsequenz des (bisherigen) Scheiterns der Einigungsbemühungen innerhalb der Regierungskoalition und vermögen für sich genommen den Vorwurf willkürlicher Verschleppung der Beschlussfassung nicht zu begründen“ [Rn. 40].

Die Vertagungsentscheidung der Koalition mag zwar nicht willkürlich im Sinne von „ohne Grund“ gewesen sein, sie war doch aber willkürlich im Sinne von „ohne rechtlich relevanten Grund“. Können sich die Koalitionäre auf etwas abschließend nicht einigen, dann spricht auch nichts gegen eine gemeinsame Ablehnung entsprechender Vorlagen. Betrachtet man, wie es das BVerfG offensichtlich tut, einen rein wahltaktisch motivierten Unwillen nicht als willkürlich, dann begründet der Willkürbegriff keine wirksame Kontrolle. Zugespitzt: Wann soll ein Gesetzesentwurf denn sonst als im Ausschuss „begraben“ anzusehen sein, wenn die Koalition hier sogar offen zugibt, ihn im Ausschuss begraben zu wollen? Dass die Ehe für Alle jetzt trotzdem noch in Rekordzeit eingeführt wird, ist begrüßenswert, spricht aber nicht gerade dafür, dass im Ausschuss tatsächlich noch Beratungsbedarf bestanden hat.

Richtig wäre es gewesen, nur Verzögerungsgründe anzuerkennen, die im Gesetzgebungsverfahren selbst begründet sind. Dabei kann es auch eine Rolle spielen, wenn noch keine Mehrheit erreicht wird und der Entwurf deshalb eine gewisse Zeit zurückgestellt wird. Ein Verschieben zum Zweck der Nichtentscheidung dient aber nicht mehr der sachgerechten Abwicklung des Entwurfs im Parlament, sondern lediglich politischen Zielen außerhalb des Gesetzgebungsverfahrens, denen das Grundgesetz in Art. 76 Abs. 3 Satz 6 zu Recht Grenzen setzt (setzen sollte).

Verfassungsrecht im Wahlkampf

Das BVerfG vermeidet die Konkretisierung einer verfassungsrechtlichen Beschlusspflicht zu Lasten der Oppositionsrechte. Damit gibt Karlsruhe politischen Akteur*innen größere Spielräume, so wie es in Berlin manchmal gefordert wird. Doch trotz ungenauem Maßstab überschreitet die vorliegende Dauerverschiebung der Ehe für Alle den politischen Gestaltungsspielraum. Hier hätte das BVerfG eingreifen sollen und die Grenzen des Einflusses der parlamentarischen Mehrheit auf den Verlauf der Gesetzesberatungen näher aufzeigen müssen.

Allgemein kann man die Zurückhaltung des Gerichts gut oder schlecht finden. Die Opposition geht aus diesem Kampf jedenfalls nicht gestärkt hervor, denn die Entscheidung legitimiert eine fragwürdige parlamentarische Praxis, der ein verfassungsgerichtlicher „Schuss vor den Bug“ gutgetan hätte. Ob die Entscheidung auch ohne bevorstehende Bundestagswahl so ergangen wäre?

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