LEGALIZE IT!

Die geplante neue Bleiberechtsregelung und ihre Antwort auf irreguläre Migration

von JOHANNES EICHENHOFER

Johannes EichenhoferAm 7.4.2014 hat das Bundesinnenministerium (BMI) einen Entwurf für eine neue Bleiberechtsregelung vorgelegt. Diese sieht vor, dass bislang lediglich „geduldeten“ Ausländern, sofern sie sich „nachhaltig in die Lebensverhältnisse der Bundesrepublik Deutschland integriert“ haben, erstmals alters- und stichtagsunabhängig eine Aufenthaltserlaubnis erteilt werden kann. Zwar wäre eine solche Aufenthaltserlaubnis zunächst nur für einen Zeitraum von bis zu zwei Jahren gültig. Sie könnte aber verlängert werden. Außerdem könnten Inhaber dieser Aufenthaltserlaubnis, sofern sie den gesetzlichen Anforderungen genügten, eine (unbefristete) Niederlassungserlaubnis erwerben und schließlich eingebürgert werden. Die neue Bleiberechtsregelung, sollte sie denn in Kraft treten, wäre damit die erste deutsche umfassende Rechtsgrundlage für eine Legalisierung irregulärer Migration. Dieser Schritt – den zuvor bereits Italien, Spanien oder die USA vollzogen haben – ist menschenrechtlich geboten, ökonomisch vernünftig und integrationspolitisch sinnvoll. Ist damit aber ein grundlegender Richtungswandel in der grundsätzlich auf „Steuerung und Begrenzung des Zuzugs von Ausländern“ (§ 1 Abs. 1 S. 1 AufenthG) gerichteten deutschen Migrationspolitik verbunden? Oder würde eine solche Bleiberechtsregelung nicht vielmehr durch andere Formen der Migrationsbegrenzung kompensiert?

Irreguläre Migration – Endstation (Ketten-) Duldung?

Um die Notwendigkeit der neuen Bleiberechtsregelung zu verstehen, ist es erforderlich, einen Schritt zurückzugehen und sich vor Augen zu führen, wie das deutsche Migrationsrecht mit Menschen umgeht, die als Nicht-EU-Staatsangehörige nach Deutschland eingereist sind oder sich hier aufhalten, ohne die hierfür erforderliche Erlaubnis zu besitzen. In diesem Fall bestimmt nämlich § 50 Abs. 1 AufenthG, dass die Betroffenen zunächst einmal der Ausreisepflicht unterliegen. Kommen sie dieser Pflicht nicht nach, so kann diese grundsätzlich im Wege der Abschiebung vollzogen werden. Ist eine solche jedoch aus tatsächlichen oder rechtlichen Gründen nicht möglich (z.B. weil der Betroffene keinen Pass mehr hat und folglich keinen Nachweis über seine Staatsangehörigkeit führen kann, sodass kein Staat bereit ist, ihn aufzunehmen) oder liegt ein sonstiges Abschiebeverbot vor, kann die Abschiebung „vorübergehend ausgesetzt“ und dem Betroffenen eine Duldung erteilt werden (vgl. § 60a AufenthG). Dass der Aufenthalt des Betroffenen während dieser Zeit nur geduldet und nicht erlaubt (rechtmäßig) ist, lässt ihn das Recht deutlich spüren. So dürfen Geduldete sich nur innerhalb des Gebietes eines Landes aufhalten, sie können auf Anordnung der Länder in „Ausreiseeinrichtungen“ untergebracht werden, sie dürfen erst nach Ablauf eines Jahres seit Erteilung der Duldung arbeiten – und auch dies nur unter sehr eingeschränkten Voraussetzungen – und sie erhalten Sozialleistungen nur nach Maßgabe der vom Bundesverfassungsgericht als menschenunwürdig eingestuften Leistungssätze des Asylbewerberleistungsgesetzes.

Die geplante neue Bleiberechtsregelung – Legalisierung bislang nur „geduldeten“ Aufenthaltes

Bereits im Mai 2013 brachten die SPD- und Grünen-geführten Länder einen Gesetzentwurf für eine neue Bleiberechtsregelung in den Bundestag ein, der hier jedoch keine Mehrheit fand. Der Entwurf des BMI – mit dem offensichtlich das auf S. 38 des Koalitionsvertrages vereinbarte Ziel einer „Willkommens- und Bleibekultur“ umgesetzt werden soll – ist mit dem Länderentwurf in seiner Zielsetzung und seiner Regelungstechnik weitestgehend identisch: Den etwa 92.000 in Deutschland lebenden Geduldeten soll eine Aufenthaltserlaubnis (§ 25b AufenthG n.F.) erteilt werden, sofern es ihnen gelungen ist, sich „nachhaltig“ in Deutschland „zu integrieren“, was der Fall ist, wenn sie

  1. sich seit mindestens acht Jahren oder, falls sie zusammen mit einem minderjährigen Kind in häuslicher Gemeinschaft leben, seit sechs Jahren geduldet, gestattet oder mit einer Aufenthaltserlaubnis im Bundesgebiet aufhalten,
  2. ihren Lebensunterhalt überwiegend selbst – d.h. durch aktive Teilnahme am Arbeitsmarkt – sichern können,
  3. sich zur freiheitlich-demokratischen Grundordnung bekennen,
  4. nicht vorbestraft sind,
  5. keine Bezüge zu extremistischen oder terroristischen Organisationen aufweisen.

Mit dieser Regelung würde erstmals eine umfassende, d.h. alters- und stichtagsunabhängige Bleiberechtsregelung verabschiedet. Eine Aufenthaltserlaubnis könnte also nicht nur an besonders qualifizierte (§ 18a AufenthG) bzw. 15-21 jährige Geduldete (und ihre Familienangehörigen) (§ 25a AufenthG) sowie an Geduldete erteilt werden, die acht bzw. sechs Jahre vor dem Stichtag 1.7.2007 ins Bundesgebiet eingereist waren (sog. Altfallregelung, (§§ 104a, b AufenthG).

Daneben will der Entwurf Inhabern einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25b AufenthG einen Anspruch auf Teilnahme an einem Integrationskurs zuerkennen (§ 44 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 lit. c) AufenthG n.F.) und die Voraussetzungen für den Erwerb einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25a AufenthG senken.

Ein Neubeginn für die Betroffenen – aber auch für das Migrationsrecht?

Die Regelung des § 25b AufenthG n.F. würde die „nachhaltig integrierten Geduldeten“ nicht nur aus dem menschenunwürdigen Zustand der Kettenduldung führen. Sie hätten nun erstmals auch ein gewisses Maß an Aufenthalts- und Planungssicherheit, was eine entscheidende Voraussetzung für weitere Integrationsbemühungen darstellt. Daneben wäre die aufenthaltsrechtliche Legalisierung mit einer massiven Besserstellung der Betroffenen in Bezug auf den Zugang zu Erwerbstätigkeit und zu sozialen Rechten verbunden. So wären sie – von bestimmten Ausnahmen abgesehen – nicht mehr den Einschränkungen des § 32 BeschV unterworfen. Außerdem könnten vormals erwerbstätige Geduldete im Falle ihrer Arbeitslosigkeit auch Sozialleistungen nach dem SGB II beziehen. Der hierfür erforderliche „gewöhnliche Aufenthalt“ im Bundesgebiet könnte mit der Aufenthaltserlaubnis jedenfalls leichter nachgewiesen werden, als wenn die Betroffenen nur „vorübergehend“ nicht abgeschoben werden dürften.

Der Ansatz, den Aufenthalt der (Ketten-) Geduldeten zu legalisieren, erweist sich aber auch als ökonomisch äußerst sinnvoll. Denn so würden – in Zeiten des Fachkräftemangels – die Arbeitskraft und Potentiale der Betroffenen genutzt und entsprechende Steuereinnahmen generiert, während der Arbeitsmarktzugang für Geduldete nicht nur strengen Auflagen unterliegt, sondern darüber hinaus durch Zahlung von Sozialleistungen ausgeglichen wird. Zwar wird man nicht verhindern können, dass auch Ausländer, die unter die Regelung des § 25b AufenthG n.F. fallen, Sozialleistungen nach dem SGB II beziehen. Allerdings wäre dies ohnehin nur unter den allgemeinen Voraussetzungen möglich, die selbstverständlich auch für Inhaber einer Aufenthaltserlaubnis nach § 25b AufenthG gelten würden.

Vor allem stellt § 25b AufenthG eine notwendige Ergänzung des Integrationskonzeptes des Aufenthaltsgesetzes dar. Dieses besteht im Wesentlichen darin, Ausländer, die sich voraussichtlich dauerhaft und rechtmäßig im Bundesgebiet aufhalten werden oder bereits aufgehalten haben, möglichst umfassend zu Integrationsleistungen anzuhalten: Indem etwa die (erstmalige) Erteilung oder Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis von bestimmten Integrationsleistungen abhängig gemacht würde, indem die potentiellen Einwanderer bei ihren Eingliederungsbemühungen durch überwiegend staatlich finanzierte Integrationskurse (§§ 43-44a AufenthG) unterstützt werden oder indem die Integrationsleistungen des Betroffenen bei einer etwaigen Abschiebung besonders berücksichtigt werden müssen (§ 56 AufenthG). Mit § 25b AufenthG n.F. würden nun auch die Integrationsleistungen der (Ketten-) Geduldeten, d.h. Personen, die sich zwar nicht rechtmäßig, aber genauso dauerhaft im Bundesgebiet aufgehalten haben und voraussichtlich aufhalten werden, honoriert. Zugleich wird von den Geduldeten aber nun auch verlangt, weitere Integrationsleistungen zu erbringen – etwa durch die Teilnahme am Integrationskurs oder die Sicherung des Lebensunterhalts. Hierin liegt der eigentliche Neubeginn für die Betroffenen: Waren sie bis vor kurzem noch lediglich „geduldet“ und grundsätzlich ausreisepflichtig, sind sie plötzlich als Teil der Aufnahmegesellschaft anerkannt und zur Integration verpflichtet.

Ist damit aber eine völlige Neuausrichtung des deutschen Migrationsrechts verbunden? Hier ist aus verschiedenen Gründen Zurückhaltung geboten: Erstens bleibt abzuwarten, inwiefern es den Antragstellern gelingen wird, die Anforderungen des § 25b AufenthG zu erfüllen, insbesondere ihren Lebensunterhalt „überwiegend“ zu sichern – zumal der Entwurf hier nicht genau festlegt, ab wann von einer „überwiegenden“ Sicherung des Lebensunterhaltes gesprochen werden kann. Zweitens würde die Bleiberechtsregelung ohnehin erst nach einem sechs- bzw. achtjährigen Voraufenthalt greifen. In dieser Zeit mag es zwar vielen, aber längst nicht allen Geduldeten gelungen sein, sich zu integrieren. Vor allem kann es den Geduldeten – etwa durch eine restriktive Handhabung des Arbeitsmarktzugangs – nach wie vor erschwert werden, die Voraussetzungen für eine „nachhaltige Integration“ zu erfüllen. Durch diesen langen Voraufenthalt soll offensichtlich verhindert werden, allzu große Anreize für weitere irreguläre Migration zu schaffen. Und drittens strebt derselbe Referentenentwurf des BMI eine „Modernisierung“ des Ausweisungsrechts an, hinter dem sich laut Heribert Prantl „das Schärfste und das Schäbigste“ verbirgt, „was einem deutschen Ministerium seit der Änderung des Asylgrundrechts vor 21 Jahren eingefallen ist.“ Offensichtlich will der Entwurf sich also nicht vom Ziel der Migrationsbegrenzung verabschieden, sondern die Bleiberechtsregelung vielmehr mit erhöhten Ausweisungszahlen „erkaufen“.

7 Kommentare zu “LEGALIZE IT!

  1. Christoph Smets

    Vielen Dank, Johannes, für diesen Artikel! Eine Frage von einem mit der Materie nur am Rande bekannten: Welcher Art sind diese „irregulären Migranten“? Fallen hierunter aufgenommene humanitäre oder politische Flüchtlinge oder handelt es sich hier ausnahmslos um solche Menschen, die „auf gut Glück“ versucht haben einzureisen, und deren Anträge negativ beschieden wurden? Das würde mir zur Einordnung des von Dir kommentierten Entwurfs sehr helfen.

    Insofern hier keine großen negativen Folgen drohen, sehe ich in der „Legalisierung“ v. a. auch eine große Chance. Es mögen hier bewusst bestimmte Schicksale herausgenommen worden sein, aber seit ich einmal eine Reportage über den Kampf gegen die Abschiebung einer (ich meine in Hamburg) integrierten aber abzuschiebenden Familie gesehen habe, deren Kinder hier erfolgreich zur Schule gingen und arbeiteten, der mit dem Selbstmord eines Sohnes endete, hat sich bei mir v. a. das Bild einer sinnlosen Traumatisierung und Verschwendung von Potential festgesetzt.

    Beste Grüße
    Christoph

    • Johannes Eichenhofer

      Lieber Christoph,

      vielen Dank für deine Frage!

      Aufgenommene oder humanitäre Flüchtlinge fallen grundsätzlich nicht unter die Regelung, da ihnen bereits mit der Aufnahme oder der Anerkennung als Flüchtling eine Aufenthaltserlaubnis auf einer anderen Rechtsgrundlage erteilt wird. Hier kommen § 22 (für aus dem Ausland aufgenommene Migranten) oder § 25 Abs. 2 AufenthG (für anerkannte Flüchtlinge) in Betracht.

      Die neue Bleiberechtsregelung betrifft dagegen Migranten, die sich über einen Zeitraum von sechs bzw. acht Jahren „ununterbrochen, geduldet, gestattet oder mit einer Aufenthaltserlaubnis im Bundesgebiet aufgehalten“ haben (vgl. § 25b Abs. 1 S. 2 Nr. 1), aber gegenwärtig keine Aufenthaltserlaubnis (mehr) besitzen. Aufgenommene oder humanitäre Flüchtlinge könnten also nur unter die Bleiberechtsregelung fallen, wenn die Dauer ihrer humanitären Aufenthaltserlaubnis nach § 22 bzw. § 25 Abs. 2 AufenthG gemäß § 26 AufenthG abgelaufen wäre…

      Ich hoffe, dies beantwortet deine Frage?

      Viele Grüße,

      Johannes

  2. Carsten Hörich

    Hallo Johannes,

    aber in erster Linie betrifft es doch Migranten, deren Abschiebung ausgesetzt wurde, dh deren Aufenthalt hier nicht legal ist und die ausreisepflichtig sind. Dies wird „nur“ nciht vollzogen, da Abschiebungshindernisse bestehen. Diese Migranten sitzen dann über Jahre in Kettenduldungen fest.

    Und genau da sehe ich den Haken an der Sache. Wenn ich geduldet bin, darf ich grundsätzlich nicht arbeiten. (Oder? – Zumindest sehr unwahrscheinlich aufgrund der Vorrangprüfung!) Dann ist aber auch die Möglichkeit zur Selbstständigen Sicherung des Lebensunterhalts stark eingeschränkt bzw. kaum erfüllbar? Wie siehst du das?

    • Johannes Eichenhofer

      Hallo Carsten,

      danke auch Dir vielmals für deine Frage!

      Die Sicherung des Lebensunterhalts ist für viele Geduldete in der Tat eine große Hürde. Denn Geduldete dürfen ja – wie du ganz richtig gesagt hast – gemäß § 32 Abs. 1 S. 1 BeschV über einen Zeitraum von mindestens einem Jahr seit Erteilung ihrer Duldung nicht arbeiten. Und für die Zeit danach gilt dann gemäß S. 2 grundsätzlich die Vorrangprüfung der §§ 39-41 AufenthG, d.h. die Bundesagentur für Arbeit muss der Aufnahme der Beschäftigung zustimmen, was u.a. voraussetzt, dass Deutsche Staatsangehörige und EU-Bürger für den fraglichen Beschäftigungsplatz nicht zur Verfügung stehen.

      Allerdings sieht § 32 Abs. 2 BeschV auch eine Reihe nicht-zustimmungsbedürftiger Beschäftigungsverhältnisse vor. Außerdem ist nach § 32 Abs. 3 BeschV keine Zustimmung mehr erforderlich bei Personen, die sich seit mindestens vier Jahren ununterbrochen erlaubt, geduldet oder gestattet im Bundesgebiet aufgehalten haben. Offensichtlich knüpft die Bleiberechtsregelung an dieser Regelung des Abs. 3 an, da sie ja ohnehin einen ununterbrochenen geduldeten Aufenthalt von mindestens 6 bis 8 Jahren im Bundesgebiet voraussetzt…

      Viele Grüße nach Halle,

      Johannes

      • Andrea Kießling

        Lieber Carsten, lieber Johannes,

        die Sicherung des Lebensunterhaltes ist meiner Meinung nach DAS große Problem der geplanten Regelung und aller bisherigen Bleiberegelungen (§ 104a etc.): Es wird immer die „Zuwanderung in die Sozialsysteme“ beschworen, die es zu verhindern gilt. Deswegen sind die Hürden bei der Lebensunterhaltssicherung immer hoch. Gleichzeitig wird ausgeblendet, dass die Betroffenen schon die Sozialsysteme belasten und dass sie vor allem auch in Zukunft eher nicht abgeschoben werden können. Der Steuerzahler zahlt also schon und wird dies auch weiterhin tun. Aber anstatt dass man den Aufenthalt der Betroffenen nun legalisiert (und ihnen dadurch die Chancen gibt, die Johannes aufgezeigt hat), indem man keine überzogenen Erwartungen an die Sicherung des Lebensunterhaltes stellt, lässt man sie lieber im prekären Aufenthalt.
        Das ist halt kein Thema, mit dem man Wählerstimmen gewinnen kann…

        Viele Grüße,
        Andrea

  3. Carsten Hörich

    Liebe Andrea,
    lieber Johannes,

    ich stimme Andrea vollkommen zu, dass in der Frage der Lebensunterhaltssicherung die Hauptproblematik liegt. Auch hier scheint die alte Angst vor der – statistisch widerlegten – „Einwanderung in die Sozialsystem“ den Gesetzentwurf zu prägen. Dies wird aus dem gesamten Gesetzentwurf deutlich, wonach bspw. ein Missbrauch von Sozialleistungen bei einem unbegründeten Asylantrag vermutet wird, und hieraus direkt ein Einreiseverbot folgen soll.
    Ich bin daher sehr kritisch, ob die von Johannes beschriebenen Neuregelungen eine Art „Feigenblatt“ sind, um die Verschärfungen des Ausweisungs-; Einreiseverbots-; und Haftrechts zu kaschieren.

    Beste Grüße aus Halle,
    Carsten

  4. Liebe Carsten
    Vielen Dank für die hilfreich Artikel.
    Das war wirklich eine starkes Artikel über mich und hunderte so wie mich das in Deutschland keine zukünftige Leben nicht sicher durch führen . Ich bin zeit vier Jahre in Deutschland und zeit zwei Jahre mit duldung Status nun befinde ich mich in der real Schule um mittlerereife Abschluss zu machen und dabei weiß ich nicht von meine Morgen das hier bleiben darf oder kann .

    Freundlich Gruß
    Hamed Aghelan

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