The stage is (not) yours! – Auftritte von ausländischen Staatsoberhäuptern in Deutschland

Schwerpunkt zum G20-Gipfel in Hamburg

von SHPETIM BAJRAMI

Shpetim BajramiDer G20-Gipfel steht in den Startlöchern: Nicht nur Demonstranten suchen die Öffentlichkeit, auch die Frage der Regelung von Auftritten ausländischer Staatsoberhäupter auf deutschem Staatsgebiet gewinnt an Bedeutung. Insbesondere der türkische Präsident Recep Tayyip Erdogan möchte am Rande des G20-Gipfels in Hamburg die Gelegenheit nutzen, um zu den in Deutschland lebenden Türken zu sprechen. Diesen öffentlichen Auftritt des türkischen Präsidenten hat die Bundesregierung nicht gestattet. Der politische Rahmen gibt Anlass, sich mit Grundlagen und Verbindungen des Versammlungs-, Staatsorganisations- und Völkerrechts in Bezug auf ausländische Staatsoberhäupter zu beschäftigen.

Im Hinblick auf die Frage, ob ausländische Staatsoberhäupter auf dem Bundesgebiet politische Stellungnahmen abgeben dürfen, lassen sich drei Konstellationen unterscheiden:

  1. Grundrechtliche Konstellation: Darf bei einer öffentlichen Versammlung in Deutschland ein ausländisches Staatsoberhaupt live in die Versammlung als Redner eingeschaltet werden?
  2. Staatsrechtliche Konstellation: Dürfen ausländische Staatsoberhäupter in dieser Funktion auf dem Bundesgebiet politische Stellungnahme abgeben?
  3. Völkerrechtliche Konstellation: Ergibt sich aus völkerrechtlichen Gründen eine andere Beurteilung, wenn sich das Staatsoberhaupt in einem Konsulat innerhalb des fremden Staatsgebietes befindet?

Eine öffentliche Versammlung im Bundesgebiet

Die erste Konstellation, die im Rahmen des aktuellen politischen Tagesgeschehens nicht allzu virulent erscheint, hat im vergangenen Jahr rechtliche Wogen geschlagen: Die Frage, ob das Versammlungsrecht aus Art. 8 Abs. 1 GG dem Initiator einer Versammlung erlaubt, ausländische Staatsoberhäupter live per Video beizuschalten, hat das VG Köln und danach das OVG Münster beschäftigt.

Art. 8 Abs. 1 GG schützt die Freiheit, mit anderen Personen zum Zweck einer gemeinschaftlichen, auf die Teilhabe an der öffentlichen Meinungsbildung gerichtete Erörterung, örtlich zusammen zu kommen. Die Versammlungsfreiheit ist für eine freiheitliche, demokratische Staatsordnung konstituierend. Sie schützt die kollektive Meinungsbildung und -kundgabe. Im Ausgangspunkt gewährleistet Art. 8 Abs. 1 GG deshalb auch ein Selbstbestimmungsrecht der Bürger, den Ort, die Durchführung und den Ablauf der Versammlung festzulegen. Dieses Selbstbestimmungsrecht umfasst insbesondere auch die Auswahl der Redner, da diese maßgeblichen Einfluss auf den Charakter der Meinungsäußerung bei einer Versammlung haben. Nichtsdestotrotz stellt sich die Frage, wo dieses Recht seine Grenzen findet. Die Antwort der Rechtsprechung lautet: Das Selbstbestimmungsrecht des Veranstalters endet dort, wo die konstituierenden Merkmale der Versammlungsfreiheit leerlaufen. Das Versammlungsrecht als klassisch subjektives Abwehrrecht schützt die kollektive Meinungsbildung und Meinungsäußerung der Bürger. Von dieser Funktion sei jedoch gerade nicht umfasst, ausländischen Staatsoberhäuptern oder Regierungsmitgliedern ein Forum zu schaffen, um sich auf öffentlichen Versammlungen im Bundesgebiet politisch profilieren zu können. Gerade eine bloße Videozuschaltung entspreche nicht der idealtypischen Ausformung von Art. 8 Abs. 1 GG, die in Meinungskundgabe in physischer Präsenz, also in voller Öffentlichkeit und ohne Zwischenschaltung von Medien, liege.

Freilich würde auch eine Rede des Präsidenten Erdogan grundsätzlich zur kollektiven Meinungsbildung beitragen können und zwar unabhängig von der politischen Profilierung. Man sollte daher zwischen einer grundrechtlichen und einer staatsorganisationsrechtlichen Ebene von Aufritten ausländischer Staatsoberhäupter differenzieren. Ein als reine politische Wahlwerbeveranstaltung zu sehender Auftritt berührt den Gewährleistungsgehalt der Versammlungsfreiheit nicht und dürfte deshalb auch nicht in dessen Schutzbereich fallen. Im Korsett einer staatsorganisationsrechtlichen Argumentation heißt es vom OVG NRW deshalb richtigerweise: Es gehört gerade zu den Grundentscheidungen des Grundgesetzes (Art. 32 Abs. 1, 59, 73 Nr. 1 GG), dass die auswärtigen Beziehungen der Bundesrepublik Deutschland zu anderen Staaten allein Bundessache sind. Fraglich ist indes, wie eine Konstellation zu bewerten wäre, in der ein Auftritt eines ausländischen Staatsoberhaupts einen wesentlichen Beitrag zu dem Belang der Versammlung leistet, dessen Fokus auf meinungsbildende Faktoren jenseits der politischen Eigenwerbung liegt. In so einem Fall würden beide Ebenen miteinander vermengt werden. Die Argumentation, dass die Merkmale der Versammlungsfreiheit nicht berührt sind, läuft in solchen Fällen möglicherweise ins Leere.

Direkte politische Stellungnahmen auf dem Bundesgebiet

Als Hoheitsträger fremder Staatsgewalt können sich ausländische Staatsoberhäupter, jedenfalls in dieser Funktion, bei einem Auftritt nicht auf die Grundrechte aus Art. 5 oder 8 GG berufen. Damit ist diese Konstellation weniger grundrechtlicher, sondern staatsrechtlicher Natur. Gem. Art. 32 Abs. 1 GG ist die Pflege der Beziehungen zu auswärtigen Staaten die Sache des Bundes. Die Formulierung „Beziehung zu den auswärtigen Staaten“ entnahm der Parlamentarische Rat dem Text des Art. 78 Abs. 1 der Weimarer Reichsverfassung. Damals wie heute verleiht Art. 32 Abs. 1 GG dem Bund eine ausschließliche Kompetenz, mit auswärtigen Staaten – das heißt auch zu deren Staatsoberhäuptern und Regierungsmitgliedern – diplomatische und konsularische Beziehungen zu unterhalten.

Auftritte ausländischer Staatsoberhäupter auf dem Bundesgebiet sind dem Bereich diplomatischer Beziehungen zuzuordnen und unterfallen deshalb dem Tatbestand der „Pflege der Beziehungen“ zu auswärtigen Staaten nach Art. 32 Abs. 1 GG. Damit fallen entsprechende Fragen in die Verbandskompetenz des Bundes. Die Wahrnehmung der auswärtigen Befugnisse ist hier grundsätzlich Angelegenheit der Bundesregierung.

Im Völkerrecht gibt es kein Verbot darüber, dass ein Staatsoberhaupt mit seinen Staatsangehörigen auf fremdem Staatsgebiet kommunizieren darf. Zu denken wäre allenfalls an die Einmischung in die politische Angelegenheit eines anderen Staates, welches durch das Interventionsverbot aus Art. 2 Abs. 1 UNCh geschützt ist. Dies scheint bei einer politischen Rede eher fernliegend. Jedenfalls sind politische Äußerungen eines fremden Staatsoberhauptes in Ausübung seines Amtes typischerweise Betätigung von Hoheitsgewalt und daher kraft Völkerrechts nur aufgrund einer Genehmigung der Bundesregierung zulässig.

Abweichende Regelung im Generalkonsulat?

Der türkische Botschaftssprecher Refik Sogukoglu vertritt demgegenüber in einem Zeitungsgespräch die Auffassung, dass Präsident Erdogan für einen Auftritt in einem türkischen Generalkonsulat keiner Genehmigung durch die Bundesregierung bedürfe.

Zunächst ist es richtig, dass Konsulate und Botschaften nach heutiger Auffassung nicht als Staatsgebiet des Entsendestaates (anders noch die überholte Extraterritorialitätslehre von Hugo Grotius) gesehen werden. Auch das türkische Konsulat gehört demnach vollumfänglich zum deutschen Staatsgebiet und unterfällt grundsätzlich der deutschen Jurisdiktion. Nichtsdestotrotz genießen die diplomatischen Missionen eine rechtliche Sonderstellung.

Das gewohnheitsrechtlich entwickelte Konsularrecht ist in dem Wiener Übereinkommen über konsularische Beziehungen (WÜK) kodifiziert. Allein aus der Unverletzlichkeit der konsularischen Räumlichkeiten, gem. Art. 31 WÜK, ergibt sich kein Unterschied zur obigen Ausgangslage. Nähere Bestimmungen über die Möglichkeit, als Staatsoberhaupt des Entsendestaates im Konsulat politische Reden zu halten, finden sich in der WÜK nicht. Jedoch besagt Art. 41 Abs. 3 Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehung (WÜD) – dessen Regelung in Bezug auf die Räumlichkeiten weitestgehend gleichlaufen – dass die Räumlichkeiten der Mission nicht in einer Weise benutzt werden dürfen, die unvereinbar mit der Aufgabe der Mission ist. Die Aufgabe von diplomatischen bzw. konsularischen Beziehungen ist primär, die freundschaftlichen Beziehungen zwischen den Nationen zu fördern, so auch die Präambel der WÜD. Eigennützige politische Meinungskundgaben oder eigene Werbeveranstaltungen hingegen haben keinen diplomatischen Mehrwert, sondern schaden den freundlichen Beziehungen zwischen den Staaten tendenziell, wie am Beispiel von Präsident Erdogan deutlich wird. Bezogen auf die vorliegende Konstellation bedeutet das: Es ändert sich am obigen Befund nichts. Ausländische Staatsoberhäupter sind für politische Auftritte auch in einem Konsulat von der Genehmigungspflicht der Bundesregierung nicht befreit. Die Räumlichkeiten von Konsulaten oder Botschaften zu politischen Äußerungen auszunutzen ist daher völkerrechtlich unzulässig. Die Räumlichkeiten der Mission bieten keinen übergesetzlichen Freifahrtschein, die sonstigen Normen des Völkerrechts wie auch die des Empfängerstaates zu sprengen.

Schlussbemerkung

Diese eigentlich genuin rechtlichen Fragen werden im Diskurs zunehmend politisch instrumentalisiert. Ob nun Deutschland aufgrund der anstehenden Bundestagswahlen versucht, aus der „Erdoganfeindlichkeit politischen Profit zu schlagen“ oder ob die Türkei die vermeintliche Erdoganfeindlichkeit ausnutzt, um die in Deutschland lebenden Türken für sich zu gewinnen, liegt im Auge des Betrachters. Jedenfalls sollte man die stark vereinfachten Antworten zu den rechtlichen Fragen, die sich zahlreich in der medialen Landschaft finden lassen, mit Vorsicht genießen.

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