Verfassungswidrige Staatspraxis: Wie der Bundestag das Gesetzesinitiativrecht des Bundesrates ausbremst

von MICHAEL WRASE

Michael WraseVorlagen für Bundesgesetze können gemäß Art. 76 Abs. 1 GG durch die Bundesregierung, aus der Mitte des Bundestages oder durch den Bundesrat in den Bundestag eingebracht werden. Die Bedeutung der drei Gesetzesinitiatoren zeigt sich allerdings erst, wenn man sich die tatsächliche Praxis des Gesetzgebungsverfahrens anschaut. Hier ist die Bundesregierung mit Abstand der wichtigste Gesetzesinitiant. Die von ihr eingebrachten Entwürfe weisen eine konstant hohe ‚Erfolgsquote‘ auf: So werden etwa 90 Prozent aller von der Bundesregierung eingebrachten Gesetzesentwürfe schließlich – wenn auch mit mehr oder weniger großen Änderungen – zum Gesetz. 

Für Gesetzesvorlagen „aus der Mitte des Bundestages“ ergibt sich ein anderes Bild: Hier liegt die Quote erfolgreicher Gesetzesinitiativen zwischen 30 und 35 Prozent. Normalerweise sind nur die Entwürfe aus den Reihen der Regierungsfraktionen erfolgreich. Meist werden sie in Abstimmung mit den Ministerien ausgearbeitet, jedoch von den Abgeordneten der Regierungsparteien im Bundestag eingebracht. Gesetzesinitiativen aus den Reihen der Oppositionsfraktionen haben dagegen in der Regel keine Aussicht auf Erfolg. Ihre realpolitische Bedeutung liegt vor allem darin, den eigenen politischen Handlungswillen zu verdeutlichen und Alternativen zu den Maßnahmen der Bundesregierung aufzuzeigen. Vor diesem Hintergrund hat das Bundesverfassungsgericht betont, dass der Initiant dem Wesen der Gesetzesinitiative entsprechend verlangen kann, dass das „Gesetzgebungsorgan sich mit seinem Vorschlag beschäftigt. Es muss darüber beraten und Beschluss fassen“.

Ähnlich verhält es sich mit dem Initiativrecht des Bundesrates. Die Praxis der vergangenen Legislaturperioden zeigt, dass nur eine Minderzahl der vom Bundesrat beschlossenen Gesetzesentwürfe am Ende tatsächlich Gesetzeskraft erlangt. Die ‚Erfolgsquote‘ liegt hier lediglich bei 15 bis 25 Prozent aller Initiativen. Dafür gibt es unterschiedliche Gründe. Mitunter beinhalten Bundesratsvorlagen Alternativentwürfe zu Maßnahmen der Bundesregierung, weshalb sie von der Bundestagsmehrheit nicht unterstützt werden. Selbst wenn allerdings der Sache nach (weitgehende) Einigkeit besteht, lassen sich Regierung und Bundestag das ‚Heft des Handelns‘ ungern aus der Hand nehmen. Sie bringen gegebenenfalls eigene Entwürfe ein, die sie den Bundesratsvorlagen vorziehen. Wie eine Durchsicht der erfolgreichen Bundesratsinitiativen aus der 17. Legislaturperiode zeigt, haben vor allem solche Vorlagen Erfolgsaussichten, die überparteilichen länderspezifischen Interessen dienen oder sich mit punktuellen Einzelproblemen befassen.

Bemerkenswert ist dennoch, dass sich seit den 1970er Jahren ein erheblicher Bedeutungszuwachs der Bundesratsinitiativen verzeichnen lässt. Dies zeigt, dass die Länder über den Bundesrat zunehmend – auch über die effektive Mitwirkung bei zustimmungspflichtigen Gesetzen hinausgehend – bundespolitisch Einfluss nehmen (wollen). Es geht – ähnlich wie es das Bundesverfassungsgericht zum Initiativrecht der Minderheit im Bundestag festgestellt hat – nicht zuletzt darum, aus den Ländern heraus einen bundespolitischen Willen zu artikulieren und die Regierung beziehungsweise die Bundestagsmehrheit zu einer eigene Positionierung anzuhalten.

Initiativrecht des Bundesrates wird ausgebremst

Diese Funktion des Gesetzesinitiativrechts des Bundesrates wird jedoch in der Praxis des Bundestags dadurch konterkariert, dass Bundesratsvorlagen oft sehr verzögert oder gar nicht behandelt werden. Wie eine interne Auswertung der Dokumentationsstelle des Bundesrates ergeben hat, werden Bundesratsinitiativen im Durchschnitt erst nach über 250 Tagen (!) in erster Lesung im Bundestag behandelt. Die Frist nach Art. 76 Abs. 3 Satz 1 und 2 GG, innerhalb derer die Bundesregierung die Vorlage des Bundesrates dem Bundestag nebst Stellungnahme zuzuleiten hat, wird somit durchschnittlich um mehr als 200 Tage bis zur ersten Lesung vom Bundestag eigenmächtig ‚verlängert‘. Diese Zahlen sind auch für gestandene Parlamentspraktiker frappierend.

Das Gesetzgebungsinitiativrecht des Bundesrates gibt diesem eigentlich ein Recht auf Beratung und Beschlussfassung des Bundestags in „angemessener Frist“. Dieses früher aus dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue abgeleitete Organrecht wurde mit der Verfassungsreform 1994 sogar ausdrücklich in Art. 76 Abs. 3 Satz 6 GG verankert. Sinn und Zweck dieser Bestimmung war es nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers ausdrücklich, „Waffengleichheit“ zwischen Bundestag und Bundesrat bei der Behandlung von Gesetzesvorlagen herzustellen und der bereits damals gängigen Praxis der Verschleppung der Bundesratsinitiativen entgegenzuwirken. Eine wesentliche Ursache für den bisher in der Verfassungspraxis geringen Wirkungsgrad des Initiativrechts des Bundesrats, so stellte die Gemeinsame Verfassungskommission fest, sei die Gefahr der Verzögerung von Vorlagen durch den Bundestag. Hier sollte durch die ausdrückliche Verankerung der Pflicht im Grundgesetz Abhilfe geschaffen werden.

Allerdings hat sich an der Praxis des Bundestags, wie gesehen, bis heute nichts geändert. So interpretiert der Geschäftsordnungsausschuss des Bundestags den Begriff der „angemessenen Frist“ in einem sehr unbestimmten Sinn und lässt eine Vielzahl von Gründen für eine Nichtbehandlung oder Aussetzung gelten. Insbesondere soll eine Aussetzung oder Vertagung möglich sein, wenn die betroffene Vorlage zusammen mit einer angekündigten oder erwarteten anderen, im Zusammenhang stehenden Vorlage beraten werden soll. Es reicht dann in der Praxis meist schon aus, dass die Bundesregierung eine mögliche eigene Initiative ankündigt oder der Bundestag aus einem anderen Grund erst einmal abwarten möchte.

Verstoß gegen Verfassungswortlaut

Diese Praxis widerspricht dem eindeutigen Zweck des Art. 76 Abs. 3 Satz 6 GG und dessen Entstehungsgeschichte. Er soll gerade der Verschleppung von Bundesratsinitiative in der Parlamentspraxis entgegenwirken. Vor diesem Hintergrund ist es nicht verständlich, weshalb Gesetzesvorlagen des Bundesrates nicht ebenso zügig in erster Lesung behandelt werden wie die Vorlagen der Bundesregierung, sondern im Durchschnitt über 200 Tage im Zustand der Nichtbehandlung verweilen. Nach dem Willen des verfassungsändernden Gesetzgebers soll eine „verzögerliche“ Behandlung im Bundestag gerade nicht mit dem Hinweis gerechtfertigt werden können, die Bundesregierung plane „in absehbarer Zeit eine das gleiche Thema betreffende Gesetzesinitiative“. Schließlich ist die Bundesregierung bereits nach Art. 76 Abs. 3 Satz 1 GG bei der Zuleitung an den Bundestag beteiligt und muss dazu innerhalb von sechs beziehungsweise neun Wochen Stellung nehmen.

Im Ergebnis wird durch die Parlamentspraxis das Initiativrecht des Bundesrates als politisches Signal- und ‚Druckmittel‘ gegenüber der Bundesregierung und dem Bundestag entwertet, also gerade in der Funktion, in der es, wie gesehen, besonders wirkungsvoll sein könnte, ausgebremst. Die intendierte „Waffengleichheit“ zwischen den Verfassungsorganen Bundesrat und Bundestag wird durch die verfassungswidrige Praxis der verzögerten Behandlung im Kern verfehlt.

Position des Bundesrates muss gestärkt werden

Die verfassungswidrige Praxis ließe sich ändern, wenn die Position des Bundesrates – entsprechend den Einflussmöglichkeiten der anderen Gesetzesinitianten nach Art. 76 Abs. 1 GG – verfahrensrechtlich effektiv abgesichert würde. Dies könnte, was sich an dieser Stelle nur andeuten lässt, auf einer ersten Stufe durch Informationsrechte des Bundesrates und eine korrespondierende Begründungspflicht des Bundestags über den Verfahrensgang der Bundesratsvorlagen im Bundestag geschehen. Derartige Pflichten lassen sich dem Grundsatz der Verfassungsorgantreue entnehmen. Will der Bundestag eine Bundesratsvorlage nicht zügig in das Beratungsverfahren einbringen und dort (weiter) behandeln, so muss er dies begründen und die Begründung dem Bundesrat mitteilen. Erscheinen die angeführten Gründe dem Bundesrat als nicht tragfähig, so kann er eine zügige Behandlung und Entscheidung über seine Vorlage im Bundestag verlangen. Im Konfliktfall sollten sich die Gesetzgebungsorgane austauschen und möglichst ins Benehmen setzen. Bereits durch eine solche Verpflichtung zur Information und Konsultation dürfte sich die Verzögerungstendenz des Bundestags deutlich vermindern. Jedenfalls ist die bestehende, gegen Art. 76 Abs. 3 Satz 6 GG verstoßende Staatspraxis nicht weiter hinnehmbar.

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8 Kommentare. Hinterlasse eine Antwort

  • Christoph Goos
    12. März 2015 10:22

    Vielen Dank für den hervorragenden Beitrag. Hinzufügen kann man vielleicht noch, dass gegen die verfassungswidrige Verbummelung von Gesetzesvorlagen auch ein Organstreitverfahren möglich ist – das im Erfolgsfalle zwar nur zur Feststellung der Verletzung der aus Art. 76 Abs. 1, Abs. 3 Satz 6 GG folgenden Beratungs- und Beschlussfassungspflichten des Bundestages durch das Bundesverfassungsgericht führt, aber immerhin …

    Antworten
  • Lieber Michael,

    vielen Dank, ein spannender und informativer Beitrag! Ich frage mich – abseits der politischen Realitäten: Ein vom Bundesrat angestrengtes Verfassungsorganstreitverfahren hier Deiner Auffassung nach wohl Aussicht auf Erfolg?

    Liegen Dir – sonst werde ich es selbst recherchieren – absolute Zahlen zur Anzahl der eingebrachten Initiativen getrennt nach Verfassungsorganen vor?

    Und: Wie lange dauert es denn vom Einbringen bis zur Behandlung bei Initiativen der BReg bzw. aus der Mitte des BT?

    Besten Dank und viele Grüße
    Thomas

    Antworten
    • Michael Wrase
      12. März 2015 13:24

      Lieber Thomas,

      1) ja, ein Organstreitverfahren hätte m.E. gute Aussichten auf Erfolg. In Anbetracht der ständigen Praxis würde das Rechtsschutzbedürfnis wohl auch dann fortbestehen, wenn sich das konkrete Gesetzgebungsverfahren vor Entscheidung des BVerfG erledigt hätte.

      2) Die Zahlen findest Du u.a. im Handbuch des Bundesrates unter 5: Statistische Angaben, auch aufgeschlüsselt nach Legistlaturperioden http://www.bundesrat.de/DE/service/infomaterial/infomaterial-node.html

      3) Da liegen mir keine Zahlen vor, da die Dokumentationsstelle nur die Dauer bis zur Behandlung der Bundesratsinitiativen ermittelt hat. Allerdings lässt sich in Bezug auf die Vorlagen der Bundesregierung sagen, dass sie unter ‘normalen Umständen’ jeweils mit der Zügigkeit behandelt werden, wie die Regierungsfraktionen (dh mittelbar die Bundesregierung) sie behandelt wissen möchten. Da gibt es genug Einflussmöglichkeiten. Auch Initiativen “aus der Mitte des Bundestages” werden, soweit ich weiß, in der Regel nicht dauernd liegengelassen, auch wenn es Oppositionsvorlagen sind. Anders als der Bundesrat wissen die Fraktionen durchaus, ihr Recht auf Behandlung und Entscheidung “in angemessener Frist” durchzusetzen.
      Aber es wäre natürlich interessant, das im Vergleich zahlenmäßig zu erfassen.

      Beste Grüße,
      Michael

      Antworten
  • Christoph Smets
    12. März 2015 10:58

    Ein wichtiger Hinweis, den der Artikel liefert. Jedoch frage ich mich, ob die ins Auge gefassten Maßnahmen wirksam sein können, wenn doch die Verzögerung Taktik zu sein scheint. Eine Begründung wird sich schon finden, und wenn schon offizielle Gesetzesvorlagen nicht behandelt werden, ist weiter fraglich, ob ein “Verlangen” gehört wird, oder ein “Benehmen” überhaupt möglich und sinnvoll ist. Es scheint doch – mit Christoph Goos – wieder nur der Gang zum Schiedsrichter nach Karlsruhe einigermaßen erfolgsverpsrechend. Auch wenn es hier bei einer “Feststellung” verbleiben muss. Ist der Verzögerungswille eisern, dann hat die BReg tatsächlich die Möglichkeit, den BRat – wie Du richtig schreibst: verfassungswidrig – effektiv zu blockieren.

    Antworten
  • Michael Wrase
    12. März 2015 11:03

    Vielen Dank für den Kommentar und gleich eine Gegenfrage: Hat denn der Bundesrat jemals ein Organstreitverfahren angestrengt? Ich habe es nicht recherchiert. Jedenfalls sehr selten. Mit einem Blick auf die ‘Rechtswirklichkeit’ würde ich sagen, es liegt an einer inhärenten Schwäche des Bundesrates als Verfassungsorgan. Als Gremium partikular organisierter Länderinteressen hat er seine Stärke eben v.a. in der Zustimmungs- und Verhinderungsfunktion. Wenn es darum geht, langfristig die eigenen Organrechte im Initiativbereich zu stärken, fehlt es bislang am gemeinsamen Willen und Durchsetzungsvermögen der Länder.

    Antworten
  • Nur ein einziges Mal, soweit ich sehe, und natürlich in einer anderen Angelegenheit (BVerfGE 24, 184 ff. – zur Zustimmungsbedürftigkeit von Rechtsverordnungen). Auch das ist ein interessanter Befund!

    Antworten
    • Michael Wrase
      12. März 2015 13:07

      Lieber Christoph,
      sehr interessant, wenn auch nicht überraschend. Hier ist der Blog mal ein echter Blog. Danke für die Information!
      Michael

      Antworten
  • Jan Müller
    9. Januar 2019 15:06

    Hallo,
    ich hätte da eine Nachfrage:

    Ist mit Blockieren gemeint, dass Gesetzesentwürfe des Bundesrates von der Bundesregierung nicht gemäß Art. 77 III 1 GG innerhalb von 6 Wochen an den Bundestag weitergeleitet werden oder – wie es derzeit den Anschein hat – vom BT erst nach 200 Tagen erörtert werden. Für Letzteres besteht ja gemäß Art. 77 III 4 GG “nur” die Vorgabe “in angemessener Frist”.

    Weiter stellt sich die Frage, ob nicht der Bundesrat eventuell über (gesonnene) Abgeordnete den Entwurf einbringen kann, um Verzögerungen zu verhindern. Der BReg wird ja diese “Umgehung” gegenüber dem BRat (vgl. Art. 77 II 1 GG) von der herrschenden Meinung erlaubt.

    Antworten

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