Südafrika und der Internationale Strafgerichtshof – Zuma gegen die Gerichte

von TANJA ALTUNJAN

Als im Herbst des letzten Jahres Burundi, Südafrika und Gambia offiziell ihren Rücktritt vom Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH) erklärten, schien ein Massenaustritt (afrikanischer) Staaten und der Anfang vom Ende des Gerichtshofs zu drohen. Diese Befürchtungen haben sich bisher nicht bewahrheitet. Im Gegenteil: Der neue gambische Präsident hat die Rücktrittserklärung seines Vorgängers zurückgezogen. Auch Südafrika wird vorerst Mitglied des IStGH bleiben, weil der North Gauteng High Court den Austritt wegen fehlender parlamentarischer Beteiligung für verfassungswidrig erklärt hat.

Rückblick: Südafrikas Austritt

Hintergrund der südafrikanischen Austrittserklärung war ein Rechtsstreit um die Verhaftung des sudanesischen Präsidenten Omar al-Bashir, der 2015 zu einem Gipfeltreffen der Afrikanischen Union nach Südafrika gereist war. Gegen al-Bashir besteht bereits seit 2009 ein Haftbefehl des IStGH. Als Mitgliedsstaat ist Südafrika deshalb zu seiner Verhaftung verpflichtet. Allerdings sicherte die südafrikanische Regierung allen Teilnehmer_innen des Gipfels umfassende Immunität zu und weigerte sich, al-Bashir verhaften zu lassen. Auf Antrag einer NGO ordnete der North Gauteng High Court an, dass die Ausreise al-Bashirs bis zu einer gerichtlichen Entscheidung über die Verhaftung verhindert werden müsse. Trotzdem konnte er am nächsten Tag ungehindert von einem Militärflughafen aus das Land verlassen.

Für den südafrikanischen Präsidenten Jacob Zuma und die Regierung hatte dieser Fall unangenehme Konsequenzen: Inzwischen haben sowohl der High Court als auch der Supreme Court festgestellt, dass die Regierung verfassungswidrig gehandelt habe und zur Verhaftung al-Bashirs verpflichtet gewesen sei – ein Rechtsmittel zum Constitutional Court hat die Regierung inzwischen zurückgezogen. Vor wenigen Tagen wurden sogar Strafanzeige gegen zwei Minister und einige weitere Personen gestellt, die entgegen der gerichtlichen Anordnung die Flucht des sudanesischen Präsidenten ermöglicht haben sollen. Außerdem wird im April eine Anhörung vor dem IStGH bezüglich der Nichteinhaltung der Vorschriften des Statuts über die Zusammenarbeit mit dem Gerichtshof stattfinden.

Die Auseinandersetzung um al-Bashirs Besuch nahm die südafrikanische Regierung zum Anlass, den Austritt aus dem IStGH zu erklären. Sie begründete diesen Schritt damit, dass die Verpflichtungen aus dem Römischen Statut – zumindest in der vom IStGH und vom südafrikanischen Supreme Court gewählten Auslegung – im Widerspruch zum südafrikanischen Diplomatic Immunities and Privileges Act und zum Völkergewohnheitsrecht stünden, wonach Staatsoberhäuptern während ihrer Amtszeit Immunität zukomme. Dadurch würden die Bemühungen Südafrikas zur Förderung der friedlichen Beilegung von Konflikten behindert. Nach Art. 127 Abs. 1 des IStGH-Statuts hätte der Austritt ein Jahr nach Eingang der Erklärung beim UN-Generalsekretär, also im Oktober 2017, Wirkung erlangt.

Die Entscheidung des High Court

Auf Antrag der Oppositionspartei Democratic Alliance hat der North Gauteng High Court die Austrittserklärung nun wegen formeller Mängel für verfassungswidrig und ungültig erklärt. Die südafrikanische Regierung hatte das Parlament erst einen Tag nach Eingang der Erklärung beim UN-Generalsekretär über die Austrittsentscheidung informiert. Das Gericht urteilte, dass Section 231 der südafrikanischen Verfassung für den Rücktritt vom IStGH-Statut – spiegelbildlich zur Ratifizierung – eine parlamentarische Entscheidung voraussetze, die auch nicht erst nachträglich getroffen werden könne. Noch deutlichere Worte fanden die Richter im Hinblick auf das nationale Umsetzungsgesetz des IStGH-Statuts, den Implementation Act. Es sei überstürzt und irrational, den Austritt vor Aufhebung dieses Gesetzes zu erklären, da die Verpflichtungen, die Südafrika aufgrund seiner Mitgliedschaft im Römischen Statut habe, ihren Ursprung letztlich in diesem Gesetz hätten. Sie würden also trotz eines Austritts Südafrikas fortbestehen, solange der Implementation Act in Kraft sei.

Die südafrikanische Regierung hat die Austrittserklärung vor wenigen Tagen offiziell zurückgezogen. Sie hat jedoch bereits angekündigt, an der grundsätzlichen Entscheidung für einen Austritt festhalten zu wollen und die Möglichkeit eines Rechtsmittels das Urteil des High Court zu prüfen. Da dieses außerdem allein auf formellen Gesichtspunkten beruht und der High Court ausdrücklich keine Stellung zur Begründung des Austritts genommen hat, kann die Regierung ein erneutes Austrittsgesuch – mit der vorherigen parlamentarischen Zustimmung und nach der Aufhebung des Implementation Act – stellen. Angesichts der Mehrheitsverhältnisse im südafrikanischen Parlament besteht daher weiterhin die Möglichkeit eines Austritts. Mit einer neuen Erklärung würde jedoch auch die Jahresfrist nach Art. 127 Abs. 1 des IStGH-Statuts erneut ausgelöst werden.

Die Streitfrage: Immunität von Staatsoberhäuptern

Letztlich hat der IStGH durch die Entscheidung des High Court also nur Zeit gewonnen. Diese sollte genutzt werden, um die südafrikanische Regierung und das Parlament von einem Verbleib im Römischen Statut zu überzeugen. Die Begründung für den Austritt muss ernst genommen werden. Denn tatsächlich sind die Regelungen des IStGH-Statuts zur Immunität von Staatsoberhäuptern kompliziert. Einerseits sieht Art. 27 Abs. 2 des Statuts einen Ausschluss jeglicher Immunität vor. Andererseits darf der IStGH nach Art. 98 Abs. 1 keine Überstellungs- oder Rechtshilfeersuchen an Staaten stellen, die deren internationalen Verpflichtungen in Bezug auf den Immunitätsschutz zuwiderlaufen würden.

Das Zusammenspiel dieser Normen ist bei Überweisung einer Situation durch den UN-Sicherheitsrat – wie im Fall des Sudan – umstritten. Anders als die Vertragsstaaten hat der Sudan nicht durch Beitritt zum Statut einer Aufhebung der Immunität zugestimmt. Die diesbezüglichen Entscheidungen des IStGH sind zumindest in ihrer Begründung zum Teil wenig überzeugend. Die Vorverfahrenskammer war zunächst davon ausgegangen, dass personelle Immunität kein Hindernis für Verfahren vor internationalen Gerichten sei – wodurch Art. 98 Abs. 1 des Statuts überflüssig geworden wäre. Eine neuere Entscheidung stellt fest, dass die Aufforderung des Sudan zur uneingeschränkten Zusammenarbeit durch den UN-Sicherheitsrat eine implizite Aufhebung der Immunität des Staatsoberhauptes beinhalte. Überzeugender ist, dass der Sudan durch die Resolution des Sicherheitsrats an das Statut des Gerichtshofs – also auch an Art. 27 Abs. 2 – gebunden wird. Möglicherweise könnte bereits eine Klarstellung der Interpretation durch den IStGH Abhilfe schaffen. Alternativ hat die Afrikanische Union die Einholung eines Gutachtens durch den Internationalen Gerichtshof vorgeschlagen.

Die Zukunft des Internationalen Strafgerichtshofs

Nach aktuellem Stand wird allein Burundi im Oktober den IStGH verlassen. Dieser Austritt erscheint jedoch wenig bedrohlich für den Gerichtshof, da sich die burundische Regierung damit offensichtlich vor drohender Strafverfolgung schützen will. Im Gegenteil untermauert er sogar, dass Machthaber, in deren Staaten Völkerrechtsverbrechen begangen werden, den IStGH als reale Bedrohung ansehen. Außerdem darf im Hinblick auf das angespannte Verhältnis zwischen einigen afrikanischen Staaten und dem IStGH nicht übersehen werden, dass zahlreiche Staaten dieser Region ausdrücklich ihre Unterstützung für den Gerichtshof bekundet haben.

Gleichwohl drohen gerade im afrikanischen Raum weitere Austritte. Das legt die kürzlich veröffentlichte „Withdrawal Strategy“ der Afrikanischen Union nahe, welche die Möglichkeit eines kollektiven Austritts aus dem IStGH-Statut ins Spiel bringt. Trotz des nachdrücklichen Titels liest sich das Dokument allerdings eher wie eine Zusammenstellung von Reformvorschlägen als ein Aufruf zum Massenaustritt. Auch hier gilt: Die Kritik muss ernst genommen werden, selbst wenn nicht alle Vorschläge überzeugen. Vor diesem Hintergrund ist besonders begrüßenswert, dass in den letzten Monaten sowohl der Gerichtshof selbst als auch die Vertragsstaatenversammlung verstärkt in den Dialog mit kritischen Staaten getreten sind. Im Hinblick auf den drohenden Austritt Südafrikas – einen der ursprünglich stärksten Unterstützer des IStGH – hat die Entscheidung des High Court der internationalen Gemeinschaft wertvolle Zeit verschafft.