von NIKOLAS EISENTRAUT

Die juristische Dimension des Umgangs mit dem Klimawandel wird immer drängender verhandelt: Von progressiver Seite werden Klimaklagen bemüht und ein Grundrecht auf Klimaschutz statuiert (s. etwa hier), während konservative Stimmen das Primat des demokratischen Prozesses hochhalten und Klimaschutz als nur eingeschränkt justiziabel bewahren wollen (s. etwa hier). Nun hat das BVerfG seine mächtige Stimme in der Debatte erhoben und beschreitet einen Mittelweg, der einerseits den Gesetzgeber in die Pflicht nimmt, andererseits aber die rechtsprechende Gewalt nicht über Gebühr als politischen Akteur einspannt.

Die mit Spannung erwartete Grundsatzentscheidung des 1. Senats v. 24.3.2021 (Az.: 1 BvR 2656/18 [Randnummernangaben beziehen sich im Folgenden auf den Beschluss]), die mit dem eingängigen Titel „Klimaschutz“ überschrieben ist, liest sich als Ausgleich zwischen den widerstreitenden Positionen. Er geht auf die progressiven Stimmen zu, in dem er das Anliegen des Klimaschutzes stärkt und die Beurteilungsspielräume des Gesetzgebers verkleinert. Dennoch wird dem Gesetzgeber weiterhin die zentrale Verantwortung bei der Bewältigung des Klimawandels zugewiesen und subjektive Klagerechte nur in begrenztem Umfang anerkannt.

Gegenstand der Entscheidung ist das Klimaschutzgesetz (KSG). Dieses enthält Vorgaben für die Emissionsreduktion bis zum Jahr 2030, nicht aber darüber hinaus. § 1 S. 3 KSG bekennt sich zur Verpflichtung des Paris-Abkommens, wonach der Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2 °C und möglichst auf 1,5 °C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen ist. Eine Vielzahl an Beschwerdeführenden rügten grundrechtliche Verletzungen durch das KSG, weil dieses keine ausreichenden Regelungen zur alsbaldigen Reduktion von Treibhausgasen vorsehe, um die im Gesetz selbst vorgesehenen Verpflichtungen einzuhalten. Das BVerfG bejaht eine Grundrechtverletzung nur in Hinblick darauf, dass das KSG die Minderungsziele für den Zeitraum ab dem Jahr 2031 nicht fortschreibt.

Konservativer Ausgangspunkt: Keine Schutzpflichtverletzung wegen offensichtlich ungeeigneter oder unzulänglicher Maßnahmen

Auf dem Weg zu diesem Ergebnis beschreitet das BVerfG zunächst bekannte Pfade. Im Rahmen der Beschwerdebefugnis stellt es in Anknüpfung an die etablierte Rechtsprechung fest, dass Art. 20a GG kein subjektives Recht vermittelt (Rn. 112). Zur Existenz des von den Beschwerdeführenden ins Rennen geworfenen „Grundrechts auf ein ökologisches Existenzminimum“ und zum „Recht auf eine menschenwürdige Zukunft“ hält sich das BVerfG bedeckt; ob das Grundgesetz diese Rechte schützt, kann das BVerfG offenlassen, weil jedenfalls nicht die Vermeidung existenzbedrohender Zustände katastrophalen oder gar apokalyptischen Ausmaßes in Rede steht (Rn. 113 ff.).

Das BVerfG knüpft vielmehr an die bekannte Schutzpflichtendimension der Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG und des Art. 14 Abs. 1 GG an, die hier die Möglichkeit einer Grundrechtsverletzung begründen könnten (Rn. 97 ff.). Diese Möglichkeit realisiert sich aber letztlich nicht (Rn. 143 ff.): Das BVerfG hält insofern an dem weiten Beurteilungsspielraum des Gesetzgebers bei der Ausfüllung seiner Schutzpflichtenverantwortung fest. Eine Verletzung der Schutzpflicht, weil Schutzvorkehrungen überhaupt nicht getroffen wurden, weil die getroffenen Regelungen und Maßnahmen offensichtlich ungeeignet oder völlig unzulänglich sind, das gebotene Schutzziel zu erreichen, oder weil sie erheblich hinter dem Schutzziel zurückbleiben, erkennt das BVerfG in Anbetracht der Regelungen des KSG nicht (Rn. 153 ff.).

Progressiver Twist: Die intertemporale Dimension der Grundrechte

Den progressiven „Twist“ gibt das BVerfG der Entscheidung sodann aber mit der Figur der „intertemporalen Freiheitssicherung“ (Rn. 182 ff.). Das KSG berühre nämlich die Grundrechte nicht nur in ihrer Dimension als Schutzpflichten, sondern tangiere eine Vielzahl an grundrechtlichen Freiheitsverbürgungen, also in ihrer abwehrrechtlichen Dimension (Rn. 184). Mittels des Instituts der „Grundrechtsvorwirkung“ (die sicherlich neben weiteren innovativen dogmatischen Figuren noch nähere Beachtung in der weiteren Rezeption des Beschlusses finden wird) bejaht das BVerfG bereits zum jetzigen Zeitpunkt eine rechtfertigungsbedürftige Verletzung der Grundrechte der zum Teil sehr jungen Beschwerdeführenden: Die jetzige Regelungsstruktur des KSG führt zu einer Gefährdung der künftigen Freiheit der Beschwerdeführenden, weil sich mit der Festlegung von Jahresemissionsmengen bis 2030 das danach noch mögliche CO2-Restbudget irreversibel verkleinert. Diese Verkleinerung bedingt, dass die Beschwerdeführenden nach 2030 schwerwiegende Freiheitseinbußen in Kauf nehmen müssten, wenn die Klimaziele noch erreicht werden sollen (Rn. 186).

Auf der Rechtfertigungsebene kann das BVerfG sodann Art. 20a GG in seiner Bedeutung als „Klimaschutzgebot“ (Rn. 198) entfalten. Auch wenn Art. 20a GG durch das KSG am Ende nicht verletzt ist, kommt den Ausführungen des BVerfG grundlegende Bedeutung zu. Das BVerfG qualifiziert Art. 20a GG als justiziable Norm (Rn. 205). Der Gesetzgeber ist danach gehalten, jede Entscheidung, die zur Zulassung von CO2-Emissionen führt, an Art. 20a GG und seinem Klimaziel messen. Dabei gesteht das BVerfG dem Gesetzgeber zwar einen erheblichen Gestaltungsspielraum zu, behält sich aber die verfassungsgerichtliche Kontrolle vor, ob die Grenzen des Art. 20a GG gewahrt wurden (Rn. 207). Den Gesetzgeber trifft ein Konkretisierungsauftrag, der durch § 1 S. 3 KSG in ausreichender Weise wahrgenommen wurde (Rn. 208). Dem Gesetzgeber steht dafür eine Konkretisierungsprärogative zu, da aufgrund der erheblichen Unsicherheit der klimarelevanten wissenschaftlichen Festlegungen Gefahrenlagen und Risiken in politischer Verantwortung bewertet werden dürfen (Rn. 211). Dass der Gesetzgeber insoweit das Paris-Ziel als Anknüpfungspunkt gewählt hat, wird vom BVerfG als legitim bewertet. Die Klimaziele von Paris können aber nur solange hinreichender Anknüpfungspunkt sein, solange nicht neue, hinreichend gesicherte Erkenntnisse eine Anpassung erforderlich machen. Ob eine solche Anpassung nötig ist, kann vom BVerfG überprüft werden. Insofern statuiert das BVerfG die permanente Pflicht, das Umweltrecht an die neuesten Entwicklungen und Erkenntnissen der Wissenschaft anzupassen und formuliert auch einen Rückfallschutz: Eine Neuausrichtung an schwächeren Klimaschutzzielen wäre an Art. 20a GG zu messen (Rn. 212). Den Klimazielen in § 1 S. 3 KSG wird dafür mittelbar Verfassungsrang zugesprochen und eine Änderung nur unter besonderen, dem Prozess demokratischer Legitimation genügenden Voraussetzungen zugelassen (Rn. 213), um nicht einfach des Bewertungsmaßstabs durch den Gesetzgeber beraubt zu werden.

Nicht zu rechtfertigen ist die fehlende Ausgestaltung des Zeitraums nach 2030 jedoch deshalb, weil dies zu unverhältnismäßigen Gefahren der Beeinträchtigung künftiger grundrechtlicher Freiheit führen könnte. Das BVerfG versteht das Verhältnismäßigkeitsprinzip also dahingehend, dass es den Gesetzgeber zu Generationengerechtigkeit bei der Verteilung von Eingriffslasten verpflichtet bzw. zur verhältnismäßigen Verteilung von Freiheitschancen über die Generationen hinweg. Weil der Gesetzgeber aber diese Verteilung von Freiheitschancen für die Zeit nach 2030 unterlassen hat, stellt sich das KSG insoweit als unverhältnismäßig und damit verfassungswidrig dar.

Bewertung: Immer noch kein Grundrecht auf Umweltschutz, aber eine Stärkung des Klimaschutzes in Verantwortung des Gesetzgebers

Das BVerfG öffnet nunmehr also die klassische Abwehrdimension der Grundrechte für gesetzgeberische Maßnahmen im Kontext des Klimawandels. Indes wäre es wohl zu viel erwartet, hieraus ein umfassendes Grundrecht auf Umweltschutz abzuleiten. Im vorliegenden Zusammenhang traten vielmehr besondere Faktoren zusammen, die eine Qualifikation der Vorschriften des KSG zu den zulässigen Jahresemissionsmengen als Eingriff möglich gemacht haben. So wirkt sich das KSG als rahmender Normenbestand auf die künftige Gestaltung der Klimareduktion unmittelbar aus. Das Bedürfnis intertemporaler Freiheitssicherung erscheint insofern nicht auf die Breite klimarelevanter staatlicher Handlungen übertragbar zu sein, weil etwa die Genehmigung eines Kohlekraftwerks sich innerhalb dieser Ausgestaltung des Freiheitsbereichs durch das KSG bewegt. Auch wenn das BVerfG Art. 20a GG zum Maßstab von Grundrechtseingriffen erklärt (Rn. 190), folgt daraus keine umfassende gerichtliche Überprüfung von klimarelevanten staatlichen Handlungen, solange sich die Maßnahmen im Rahmen des (nun zu reformierenden) KSG bewegen.

Der Beschluss hat jedoch weitreichende Bedeutung für die Zulässigkeit und Notwendigkeit verschärfter Klimaschutzmaßnahmen. Der Beschluss nimmt den Gesetzgeber in die Pflicht, die verfassungsrechtlich notwendigen Reduktionen von CO2-Emissionen bis hin zur Klimaneutralität vorausschauend in grundrechtsschonender Weise über die Zeit zu verteilen. Diese dürften in Anbetracht der notwendigen Verteilung von Freiheitschancen auch schon vor dem Jahr 2031 weitaus strenger ausfallen, ohne dem Verdikt der Verfassungswidrigkeit zu unterliegen. CO2-emittierende Freiheitsbetätigungen sehen sich mit dem Klimaschutz einem Gegenspieler gegenüber, dem durch den Beschluss künftig weitaus größere Bedeutung in der Abwägung beigemessen werden wird. Dabei genießt Art. 20a GG zwar keinen absoluten Vorrang, sondern ist weiterhin ein Abwägungsgebot unter mehreren. Das Gewicht verschiebt sich jedoch zunehmend zugunsten des Klimaschutzes, je weitergehender das CO2-Budget erschöpft ist (Rn. 185).

Im Ergebnis stärkt der Beschluss den Klimaschutz und nimmt den Gesetzgeber dafür in die Pflicht, ohne die Verantwortungslasten zu stark auf die rechtsprechende Gewalt zu verlagern. Eine Entscheidung, die zu Recht einstimmig ergangen ist.

Zitiervorschlag: Nikolas Eisentraut, Der Klimaschutz-Beschluss des BVerfG – eine erste Einschätzung, JuWissBlog Nr. 39/2021 v. 30.04.2021, https://www.juwiss.de/39-2021/.

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