Aus Eins mach Zwei – Die EU-MERCOSUR-Abkommen

vor 3 Wochen

Recht europäisch, Recht international, Recht politisch

von JAKOB BECKER und JAN THOMSEN

Das Ende einer Saga? Am Ende von 26 Jahren Verhandlungen über ein EU-Mercosur-Abkommen steht nun ein rechtlich und politisch umstrittenes Manöver der Europäischen Kommission. Das Abkommen wird in zwei Teile gesplittet, wodurch möglicherweise zentrale Mitwirkungsrechte der Mitgliedstaaten umgangen werden. War dieses „Splitting“ zulässig – oder ein demokratisch bedenklicher Kunstgriff? Und kann das Gutachterverfahren vor dem EuGH das Abkommen noch zu Fall bringen?

Die neue Verhandlungsstrategie der Europäischen Kommission

Am 9. Januar 2026 beschloss der Rat der Europäischen Union („Rat“) 26 Jahre nach Aufnahme der Verhandlungen medienwirksam die Zeichnung zweier Abkommen der EU mit dem Mercosur (Gemeinsamer Markt des Südens): das „interim Trade Agreement“ (iTA) und das „EU-Mercosur Partnership Agreement“ (EMPA). Entgegen dem verbitterten Widerstand einiger großer EU-Mitgliedstaaten (insbesondere Frankreichs) konnten schlussendlich die notwendigen Mehrheiten im Rat für die Abkommen erreicht werden. Das im Jahr 1999 auf Vorschlag der Europäischen Kommission („Kommission“) vom Rat an ebendiese erteilte Verhandlungsmandat sah jedoch ursprünglich die Aushandlung eines einzelnen großen Assoziierungsabkommens vor, welches neben Regelungen zur Handelspolitik auch allgemeinpolitische Grundsätze und Kooperationsvereinbarungen enthalten sollte. Dieses Abkommen wurde nun durch die Kommission in die zwei separaten Abkommen „gesplitted“, dem Rat vorgelegt und dort jeweils einzelnen beschlossen. Das Vorgehen der Kommission hierbei ist jedoch hochumstritten. Unter anderem wird das Vorgehen als Umgehung der nationalen Parlamente gerügt.

Vor diesem Hintergrund entschied sich das Europäische Parlament den EuGH im Rahmen eines Gutachterverfahrens nach Art. 218 Abs. 11 AEUV anzurufen. Hierbei soll neben der Frage nach der Umgehung der nationalen Parlamente durch das „Splitten“ auch der sog. Rebalancing-Mechanismus überprüft werden und eine mögliche Verletzung des europäischen Vorsorgeprinzips festgestellt werden. Während einige darin die notwendige Antwort des Europäischen Parlaments auf das Vorgehen der Kommission sehen, werten andere dies als katastrophales außenpolitisches Signal der EU mit immensen geopolitischen Folgen.

Aus dieser Ausgangslage ergeben sich drei grundsätzliche Frage: Warum sollten aus Sicht der Kommission die Abkommen überhaupt „gesplitted“ werden? Inwiefern ist dies rechtlich überhaupt zulässig? Und droht das Abkommen durch das Gutachterverfahren nun zu scheitern?

Hintergrund: Warum „splitten“?

Die 26 Jahre, die die Verhandlungen für ein EU-Mercosur Abkommen nun schon bereits beanspruchen, sind in der Gemeinsamen Handelspolitik der EU einzigartig. Diese außergewöhnliche lange Verhandlungsdauer, die unter anderem bereits eine vermeintliche Einigung 2019 umfasste, ist nicht zuletzt auf den regen Widerstand und die Kritik einiger Mitgliedstaaten der EU gegen das Abkommen zurückzuführen. Die politische Kritik – insbesondere aus der EU-Landwirtschaft – hat ihren Ursprung in der Furcht vor sinkenden Preisen bei landwirtschaftlichen Produkten und einer damit einhergehenden befürchteten Überflutung des Marktes mit Produkten von geringerem Standard.

Um diesen Widerstand der Mitgliedstaaten zu überwinden, entschied die Kommission, das iTA und EMPA separat zu schließen. Der Grund hierfür liegt im Kompetenzgefüge der EU. Während die gemeinsame Handelspolitik nach Art. 207 Abs. 1 AEUV als ausschließliche EU-Kompetenz ausgestaltet ist, fallen die Inhalte von Assoziierungsabkommen – wie nachhaltige Entwicklung, Umwelt- und Klimapolitik und der digitale Wandel – unter die geteilten Kompetenzen.

Für das iTA war hierdurch nur eine qualifizierte Mehrheit im Rat nach Art. 207 Abs. 4 UAbs. 1 AEUV zuzüglich einer positiven Abstimmung im Europäischen Parlament erforderlich. Diese qualifizierte Mehrheit im Sinne des Art. 16 Abs. 4 EUV ist erreicht, sofern nicht mindestens vier EU-Mitgliedstaaten mit mehr als 35 % der EU-Bevölkerung ihre Zustimmung verweigern. Ebenso ist keine eigenständige Ratifikation des iTA in den nationalen Parlamenten der Mitgliedstaaten erforderlich.

Für das umfassend politische EMPA ist jedoch weiterhin die einstimmige Annahme im Rat nach Art. 218 Abs. 8 UAbs. 2 AEUV sowie eine Ratifikation durch die nationalen Parlamente gem. Art. 218 Abs 6a) i) AEUV notwendig. Während das iTA also ohne weitere Mitwirkung der EU-Mitgliedstaaten final in Kraft treten kann, werden Teile des EMPA nur vorläufig angewandt werden können, bis es zur endgültigen Ratifizierungsentscheidung durch die nationalen und das EU-Parlament kommt. Sollte das EMPA ratifiziert werden, tritt das iTA unmittelbar außer Kraft und wird direkt in das EMPA inkorporiert. Bei einer später ablehnenden Entscheidung gegen das EMPA bleibt das iTA auf unbestimmte Zeit bestehen. Das iTA kann nun folglich nicht mehr durch die Ablehnung des EMPA in einzelnen Mitgliedstaaten aufgehoben werden. Ein schlagkräftiges Veto-Recht eines einzelnen Staates – wie es bei einem großen, umfassenden Assoziierungsabkommen der Fall gewesen wäre – kann so nicht mehr ausgeübt werden. Der Widerstand gegen das EU-Mercosur-Abkommen richtete sich jedoch maßgeblich gegen den handelspolitischen Teil. Durch das „Splitting“ verhindert die Kommission, dass einzelne Mitgliedstaaten im Rat oder durch die verweigerte Ratifizierung der nationalen Parlamente das gesamte Abkommen vereiteln.

Rechtliche Zulässigkeit des „Splittings“

Mit Blick auf diese erheblichen Rechtsfolgen muss die Frage aufgeworfen werden, inwiefern das Splitting rechtlich zulässig ist. Ausgangspunkt dieser rechtlichen Überlegung ist, ob das Verhandlungsergebnis der Kommission noch auf dem ursprünglichen Mandat des Rates aus dem Jahr 1999 basiert. Dieses Mandat ermächtigte die Kommission zur Verhandlung eines Assoziierungsabkommens mit dem Mercosur, welches auch einen handelspolitischen Teil umfassen sollte. Nach Art. 218 Abs. 3, 4, 207 Abs. 3 UAbs. 2 AEUV wird ein Mandat vorausgesetzt, um die Kommission anfänglich zur Aufnahme von Gesprächen zu ermächtigen. Die Kommission ist in der Aushandlung des konkreten Inhalts des angestrebten Abkommens zwar frei; dieser muss sich jedoch innerhalb der Grenzen des zugrundeliegenden Mandates bewegen.

Bei ihrer einstimmigen Mandatserteilung liegt die Annahme nahe, dass die Mitgliedstaaten davon ausgingen, dass für alle Verhandlungsergebnisse zum einen eine einstimmige Annahme durch den Rat und zum anderen eine Ratifikation der nationalen Parlamente erforderlich wäre. Hierdurch haben die Mitgliedstaaten zwei beachtliche Mitwirkungsrechte: die einstimmige Zustimmung im Rat und die Ratifikation in den nationalen Parlamenten. Durch die Verknüpfung der handels- und allgemeinpolitischen Inhalte hätten die Bedenken gegen handelspolitische Regelungen durch Zugeständnisse in anderen politischen Materien ausgeglichen werden können. Beispielsweise könnten so die Sorgen einer Überflutung des EU-Marktes durch eine Verpflichtung der Mercosur-Staaten zu höheren Produktionsstandards ausgeräumt werden.

Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob die Kommission durch die Aushandlung zwei separater Abkommen sich noch innerhalb ihres Mandats bewegt hat. Dafür spricht, dass ein handelspolitischer Teil auch in dem 1999 geplanten Abkommen vorgesehen war. Dieser Schluss von a maiore ad minus ist angesichts der unterschiedlichen Mitbestimmungsrechte in Rat und Parlamenten nur bedingt möglich. Hiergegen sprechen insbesondere demokratische Gesichtspunkte, da das Vorgehen zu einer konkreten Änderung der erforderlichen Mehrheit im Rat führt. Des Weiteren ist dagegen anzuführen, dass es sich bei der Aufteilung eines Mandats für ein Abkommen in zwei separate Teile nicht um ein minus aus dem großen Mandat handelt, sondern vielmehr um ein aliud. Neben der Mitbestimmung ist schließlich auch die Wirkung eine andere. Somit ist es möglich, dass die Kommission sich außerhalb ihres Mandats bewegt hat.

Sofern das iTA nicht auf dem ursprünglichen Mandat beruht, hätte sich die Kommission vor den Verhandlungen daher ein neues Mandat erteilen lassen müssen oder das bestehende Mandat ändern lassen.

Fällt das iTA vor dem EuGH?

Unter anderem aufgrund dieser rechtlichen Bedenken entschied das Europäische Parlament, den EuGH im Rahmen eines Gutachterverfahrens nach Art. 218 Abs. 11 AEUV mit der Sache anzurufen. Das Gutachterverfahren sieht die Möglichkeit vor, die Vereinbarkeit von geplanten Übereinkünften mit dem Unionsrecht durch den EuGH prüfen zu lassen. In der Vergangenheit konnten dadurch Unklarheiten über die Kompetenzen und Befugnisse der EU für völkerrechtliche Verträge ausgeräumt werden, wie das Singapur-Gutachten aus 2017 zeigt.

Bei einem vergangenen Fall, der sich ebenfalls mit einer potenziellen Mandatsüberschreitung befasste, hat das Gericht der Europäischen Union (EuG) die gerichtliche Prüfung der Reichweite des Mandats eingeschränkt. In der Rechtssache Italien vs. Kommission (T-226/04) hat das EuG festgestellt, dass die Vereinbarkeit des Verhandlungsergebnisses mit dem zugrundeliegenden Mandat nicht gerichtlich überprüfbar ist. Hintergrund dieser Entscheidung ist, dass der Rat im Falle einer Überschreitung des Rahmens der Richtlinie immer die Möglichkeit hat, später die Zustimmung zu verweigern. Denn die Annahme eines Verhandlungsergebnisses im Rat erfordert stets die gleiche Mehrheit, die es für eine Mandatserteilung bedurft hätte. Die Annahmeentscheidung des Rates ist also der zentrale Mitbestimmungsfaktor, nicht die vorherige Mandatserteilung. Damit sieht das EuG den Rat in der Pflicht, mögliche Überschreitungen des Mandats zu sanktionieren. Ob der EuGH diese Rechtsansicht des EuG auch für Fälle teilt, in denen es nicht um die inhaltliche Überschreitung der Grenzen des Mandates, sondern das Aufteilen in zwei eigene Abkommen teilt, ist unklar.

Für eine gleiche Behandlung dieser beiden Konstellationen spricht zumindest, dass das Argument der möglichen Zustimmungsverweigerung weiterhin ohne weiteres greift bzw. hilfsweise die erfolgte Zustimmung als nachträgliche Genehmigung interpretiert werden kann. Auch wenn diese in einer anderen politischen Zusammensetzung des Rates und einer anderen Rechtslage erfolgt ist. Seit der Mandatserteilung 1999 haben sich die rechtlichen Rahmenbedingungen der EU erheblich geändert; zu verweisen ist nur auf den Abschluss des Lissabonner Vertrags und eine fortentwickelte Rechtsprechung des EuGH. Diese Vertragsänderung hat jedoch nicht die einschlägigen Verfahrensvorschriften für das auswärtige Handeln der Union geändert. Demnach liegt die Vermutung nahe, dass der EuGH sich hier mit dieser Argumentation jeder inhaltlichen Auseinandersetzung über die Grenzen des Mandats entziehen könnte.

Ebenfalls wichtig ist jedoch die Frage, wie sich der Umstand, dass das Europäische Parlament den EuGH angerufen hat, auf die Möglichkeit einer vorläufigen Anwendung des iTA auswirkt. Gem. Art. 218 Abs. 5 AEUV könnte die Kommission im Zusammenspiel mit dem Rat das Abkommen auch vorläufig anwenden. Hierüber ist bislang keine Entscheidung gefallen. Eine vorläufige Anwendbarkeit wird aufgrund des Gutachtenverfahrens wohl zumindest nicht kategorisch ausgeschlossen sein.

Ausblick

Mit dem angestrebten Gutachterverfahren durch das Europäische Parlament wird sich die Saga EU-Mercosur doch noch erheblich in die Länge ziehen. Zwar sind die Erfolgsaussichten des Gutachtenverfahrens nicht hoch, nichtsdestotrotz bleibt die Zukunft des Abkommens ungewiss.

Ungeachtet der der rechtlichen Bewertung des Geschehens könnte dieser Konflikt zu keinem schlechteren Zeitpunkt kommen. Während Trumps Rede beim Weltwirtschaftsforum in Davos wieder eindrücklich gezeigt hat, dass die bestehende Welthandelsordnung sich gerade neu ordnet, wäre ein außenpolitisch erfolgreiches Auftreten der EU umso wichtiger.

Fest steht, das nachträgliche „Splitting“ von Abkommen sollte – selbst wenn rechtlich zulässig – die absolute Ausnahme bleiben. Es wäre für die Kommission schließlich möglich gewesen, das Mandat mit der entsprechenden qualifizierten Mehrheit im Vorfeld zu ändern und diesen Kompetenzkonflikt somit zu umgehen.

Zitiervorschlag: Becker, Jakob & Jan Thomsen, Aus Eins mach Zwei – Die EU-MERCOSUR-Abkommen, JuWissBlog Nr. 14/2026 v. 12.02.2026, https://www.juwiss.de/14-2026/.

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