Abgeordnetenrechte im Leerlauf

von JURI HECKMANN

Drei Jahre nach der einstweiligen Anordnung zum sogenannten Heizungsgesetz verwirft das BVerfG Thomas Heilmanns Organklage einstimmig: Eine Verletzung seiner Abgeordnetenrechte sei nicht einmal möglich. Das Urteil formuliert vage Maßstäbe fürs Gesetzgebungsverfahren, entzieht diese aber jeder Durchsetzbarkeit – ein dogmatischer Rückschritt zulasten des Parlamentarismus.

Der Zweite Senat brauchte drei Jahre für die Frage, die er sich am 5. Juli 2023 selbst gestellt hatte: Verletzt ein extrem beschleunigtes Gesetzgebungsverfahren das Recht der Abgeordneten aus Art. 38 Abs. 1 GG? Das Urteil vom 23. Juli 2026 (2 BvE 4/23) lässt dies in weiten Teilen unbeantwortet: Heilmanns Antrag wird einstimmig verworfen, eine Verletzung seiner Rechte erscheine nicht einmal möglich (Urteil, Rn. 83, 118 ff.). Dabei hatte derselbe Senat in der einstweiligen Anordnung vom 5. Juli 2023 wegen einer drohenden „irreversiblen, substantiellen Verletzung“ der Beteiligungsrechte die Schlussabstimmung untersagt (eA, Rn. 102). Alexander Thiele begrüßt die Kehrtwende als „Karlsruher Rückzieher“, Johannes Gallon erkennt immerhin ein „Tempolimit aus Karlsruhe“. Beides greift zu kurz, denn die gerade einmal 34 Maßstabs-Randnummern (Urteil, Rn. 84 ff.) bleiben ohne prozessuale Durchsetzungsmöglichkeiten.

Was von der einstweiligen Anordnung übrig blieb

Noch 2023 hielt der Senat eine Rechtsverletzung für möglich, wenn der Gleichheitsstatus der Abgeordneten „ohne sachlichen Grund gänzlich oder in substantiellem Umfang missachtet wird“ (eA, Rn. 91). Im Urteil fehlt die zweite Alternative: Kontrolliert wird nur noch, ob die Verfahrensgestaltung ihren Zweck, die parlamentarische Willensbildung zu ermöglichen, „gänzlich verfehlt“ (Urteil, Rn. 98, Leitsatz 3). Die relevante Schwelle substantieller Beeinträchtigung verschwindet begründungslos: Aus abgestufter Kontrolle wird Evidenzkontrolle.

Entfallen ist auch die von der eA der Hauptsache aufgegebene Sachgrund-Prüfung für Verfahrensbeschleunigungen (eA, Rn. 95). Stattdessen ist eine Beschleunigung nun erst missbräuchlich, wenn sie „mit dem Ziel“ erfolgt, Teilhaberechte „ohne jeden Sachgrund einzuschränken“ (Urteil, Rn. 111). Die in der eA offengelassene Frage nach einer subjektiven Komponente (eA, Rn. 96) ist damit zugunsten der jeweiligen Regierungsmehrheit entschieden, denn einem Kollegialorgan wie dem Bundestag wird sich eine solche vorsatzgleiche Absicht nie nachweisen lassen: Die übrigbleibende Missbrauchsgrenze ist damit weniger Kontrollvorbehalt als leere Beruhigungsformel.

Ähnliches gilt für die Informationsgrundlage: Mussten Abgeordnete nach der eA Informationen „nicht nur erlangen, sondern diese auch verarbeiten können“ (eA, Rn. 88), ersetzt das Urteil die Verarbeitung durch eine Obliegenheit zur Selbstinformation über Mitarbeiter und Wissenschaftliche Dienste (Urteil, Rn. 90). Dass zwischen Verteilung der Änderungsanträge am Abend und Ausschussberatung am Folgemorgen keine dieser Ressourcen nutzbar war, bleibt unerörtert. Selbst die praxisnahen Einwände des Abgeordneten Lenkert aus der mündlichen Verhandlung zu Arbeitsschutzgrenzen und Bearbeitungszeiten des Wissenschaftlichen Dienst finden keinen Eingang mehr in das Urteil.

Die Umdeutung der eigenen Eilentscheidung

Wie erklärt der Senat den Widerspruch zur eigenen eA? Er schreibt sie einfach um: Im Eilverfahren habe der Antragsteller eine Verletzung nur „bis zum Zeitpunkt der Antragstellung“ darlegen müssen (Urteil, Rn. 119). Ein Blick in den eA-Beschluss widerlegt das: Er würdigt die Formulierungshilfe vom 30. Juni, die Anhörung vom 3. Juli und die Sachverständigenkritik (eA, Rn. 93), alles nach Antragstellung. Genau diese „außergewöhnliche Verdichtung“ trug die Folgenabwägung (eA, Rn. 102). Die nachträgliche Stoffbegrenzung soll augenscheinlich kaschieren, dass der Senat denselben Sachverhalt heute anders bewertet als 2023. Eine offene Rechtsprechungsänderung hätte man respektieren können; diese stillschweigende Umdeutung beschädigt die dogmatische Kohärenz.

Die Antragsbefugnis als Brandmauer

Möglich macht dieses Ausweichen die fortgesetzte Überspannung der Substantiierungsanforderungen innerhalb der Antragsbefugnis. Genügte nach der etablierten Möglichkeitstheorie, dass eine Rechtsverletzung zumindest möglich erscheint, verlangt das Urteil nun die substantiierte Darlegung „dass“ der Antragsgegner Abgeordnetenrechte „verletzt hat“ (Urteil, Rn. 119), also die oft kritisierte Verschiebung der Begründetheitsprüfung in die Zulässigkeit. Folgerichtig entscheidet der Senat dort einige der streitigen Wertungsfragen wie den Platzhalter-Charakter des Entwurfs (Urteil, Rn. 134 ff.) oder die Verbindlichkeit der Formulierungshilfe (Urteil, Rn. 149 ff.), samt abschließender, strenger Beweiswürdigung. Dass die Feststellung einer „Unmöglichkeit“ eine mündliche Verhandlung und 66 Seiten Entscheidungstext (eA + Urteil) erforderte, spricht für sich.

Zusätzlich stützt sich die neue Hürde auf Fragerecht-Rechtsprechung von 2026 (Urteil, Rn. 119) und trifft rückwirkend einen Antrag aus 2023, mit prozessualem Vertrauensschutz schwer vereinbar und von Gallon zu Recht als „bittere Pointe“ bezeichnet. Zusammen mit der neuen „Konfrontationsobliegenheit“ (2 BvE 3/26) entsteht ein System, dass ich an anderer Stelle als bemerkenswerte Asymmetrie beschrieben habe: weitgehende Formfreiheit für das Verfahren der Mehrheit, Formstrenge für den Rechtsschutz der Minderheit (vgl. auch Overkamp beim Verfassungsblog).

Der übrige Vortrag scheitert u.a. als „persönliche Mutmaßung“ (Urteil, Rn. 122 f.), obwohl das Verhalten der Koalition aktenkundig ist: IFG-Anfragen dokumentieren z.B. den exklusiven Austausch zwischen BMWK und Koalition (vgl. eindrücklich Burholt beim Verfassungsblog). Die erhöhte Darlegungslast trifft also dann zusätzlich denjenigen, dem diese Binnenkommunikation strukturell verschlossen ist. Eine Umkehr der bekannten sekundären Darlegungslast und kaum vereinbar mit dem Amtsermittlungsgrundsatz des § 26 BVerfGG. Je informeller die Mehrheit agiert, desto unzulässiger wird jede Klage.

Beteiligung als Falle

Geradezu widersprüchlich wird es dann, wenn dem Antragsteller die eigene Mitwirkung am Parlamentsverfahren vorgeworfen wird. Die Tauglichkeit der Formulierungshilfe als Beratungsgrundlage begründet der Senat, ohne jedweden Maßstabsbezug, auch damit, dass trotz aller Kritik „alle Beteiligten“ teilnahmen, „auch der Antragsteller stellte zu ihr eine Frage“ (Urteil, Rn. 147). Seine einzige Ausschuss-Frage zur nicht finalisierten Formulierungshilfe wird so zum Beleg funktionierender Beratung. Im Umkehrschluss hätte er schweigen müssen, um die Klage nicht zu gefährden, noch ehe über den Eilantrag entschieden war. Wer sich umgekehrt zurückhält, bekommt Untätigkeit vorgehalten: Heilmann habe im September keinen Zurückverweisungsantrag gestellt, obwohl der gleichgerichtete Unionsantrag zuvor abgelehnt worden war (Urteil, Rn. 21, 22). Beteiligung schadet, Nichtbeteiligung auch. Es entsteht eine Zwickmühle ohne rechtlichen und logischen Ausweg.

Ein Maßstab fürs Schaufenster

Dabei liest sich der Maßstabsteil zunächst vielversprechend: Abgeordnete müssen sich „eine Meinung bilden und auf den Beschlussinhalt Einfluss nehmen können“ (Urteil, Rn. 87), zu späte Information verletzt ihre Rechte (Urteil, Rn. 89), Meinungsbildung hat „eine zeitliche Dimension“ (Urteil, Rn. 112). Nur gemessen wird daran nie. Die 14 Stunden vor der Ausschusssitzung entschärft der Senat durch den Verweis auf die Formulierungshilfe vom 30. Juni (Urteil, Rn. 145 ff.); ob sich deren 95-seitige Synopse über ein Wochenende durchdringen ließ, wird nicht geprüft, sondern unterstellt. Am Ende schließen sieben Minuten Erläuterung und zweimal drei Minuten Fragezeit je Fraktion (Urteil, Rn. 15), vom Senat selbst „zeitlich stark verdichtet“ genannt (Urteil, Rn. 155), jede Verletzungsmöglichkeit aus. Wenn nicht einmal das GEG-Verfahren, der wohl deutlichste dokumentierte Fall parlamentarischer Verdichtung, die bloße Möglichkeit einer Verletzung begründet, welcher Fall dann?

Hinzu kommt prozessuale Unsicherheit: § 31 Abs. 1 BVerfGG bindet Verfassungsorgane nur an tragende Gründe, nicht an obiter dicta (BVerfGE 96, 375, Rn. 80). Weil das Urteil Maßstabsbildung und Zulässigkeit ineinanderschiebt, bleibt unklar, welche der 34 Randnummern die Verwerfung tragen und welche, wie die Omnibus-Passage (Urteil, Rn. 117), obiter bleiben. Was künftig bindet, ist offen. Thieles Prognose, der Einwand unzureichender Beratungszeit habe sich erledigt, ist zuzustimmen. Seiner Freude darüber nicht.

Karlsruhes Parlamentsbild

Denn Thiele lobt vor allem, dass das Urteil politische Realitäten anerkennt. Tatsächlich erhebt es diese zur Norm: Regierung und Mehrheit bildeten „gegenüber der Opposition politisch eine Einheit“ (Urteil, Rn. 107), der Informationsvorsprung der Koalition sei dem Grundgesetz „immanent“ (Urteil, Rn. 130). Daten des Mehr Demokratie e.V. belegen diese Realität zwar, ergeben gleichzeitig aber, dass der Bundestag bei immer kürzeren Verfahren auf gut zwei Drittel der untersuchten Gesetze kaum mehr Einfluss nahm und die Entscheidungsfindung maßgeblich in den vorparlamentarischen Raum abwanderte. Daraus kann keine normative Rechtfertigung folgen: Die faktische Dominanz der Exekutive bildet nicht die Grenze, sondern den eigentlichen Schutzzweck des Art. 38 Abs. 1 GG. Die Norm soll gerade gewährleisten, dass im (!) Bundestag eine echte parlamentarische Willensbildung ermöglicht wird. So opfert man den verfassungsrechtlichen Parlamentsbegriff zugunsten einer Exekutivdemokratie, in der dann auch noch echter Beteiligungswille als naives „idealisiertes Parlamentsbild“ (Thiele) verpönt wird.

Wobei es mit der Realitätsnähe auch dann wieder schnell vorbei ist, wenn der Senat mit seinem Verweis auf die „öffentliche Debatte“ (Urteil, Leitsatz 1c) echte Beratung mit bloßer Redegelegenheit verwechselt: 68 Minuten Plenums-Aussprache dokumentieren Kritik, beeinflussen aber keinen Beschlussinhalt mehr. Auch die erstaunliche Empfehlung, stattdessen die Geschäftsordnung selbst im Organstreit anzugreifen (Urteil, Rn. 95 a.E.), hilft nicht weiter: Beanstandet ist gerade ihr Schweigen zu Fristen, ein kaum angreifbares Unterlassen.

Was bleibt: ein geschwächter Parlamentarismus

Gallon meint, Heilmann habe in der Sache gewonnen, weil das Gesetzgebungsverfahren nun konstitutionalisiert sei. Das übersieht Grundlegendes: Maßstäbe ohne prozessuale Durchsetzbarkeit sind keine Rechte, sondern Appelle. Die Botschaft des einstimmigen Urteils: Solange irgendwann irgendwer irgendetwas sagen durfte, ist die Willensbildung nicht „gänzlich verfehlt“. Das schwächt nicht nur die Opposition, sondern das Parlament als Ganzes, dessen Wert davon abhängt, dass Beratung mehr ist als zeremonielle Begleitung längst getroffener Entscheidungen. Ein Gericht, das die freie Debatte selbst als „substantielle, auf die Kraft des Arguments gegründete Willensbildung“ beschreibt (Urteil, Rn. 100) und zugleich jede Rüge ihrer Verletzung für unzulässig erklärt, hat sich nicht zurückgenommen, sondern sich der Verantwortung entzogen. Dem Bundestag bleibt, sich selbst die Fristen- und Verfahrensregeln zu geben, die Karlsruhe für entbehrlich hält. Eine Garantie dafür gibt es nicht: Verfahren und Geschäftsordnung stehen weiter zur Disposition eben jener Mehrheit, vor der sie schützen sollen, nur nun mit weniger Rechtsschutzmöglichkeiten als vor dem Heilmann-Urteil.

Transparenzhinweis: Der Autor arbeitete als studentischer bzw. wissenschaftlicher Mitarbeiter im Deutschen Bundestag u.a. auf Antragstellerseite an parlamentsrechtlichen Organstreitverfahren mit, darunter dem hier besprochenen Verfahren 2 BvE 4/23.

Zitiervorschlag: Heckmann, Juri, Abgeordnetenrechte im Leerlauf, JuWissBlog Nr. 73/2026 v. 11.08.2026, https://www.juwiss.de/73-2026/

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