Vergesellschaftungen durch die Länder werden möglich bleiben

von EMIL BRANDENBURG

Mit ihrem Programm für Aufschwung und Beschäftigung möchte die Große Koalition des Bundes die Reißleine ziehen und sich am politischen Horizont abzeichnenden Vergesellschaftungen den Wind aus den Segeln nehmen: Vergesellschaftungen auf Länderebene sollen durch Bundesgesetz unmöglich gemacht werden. Dies treibt unerwartet zur Auseinandersetzung mit einem selten praxisrelevanten, nun aber hoch aktuell gewordenen verfassungsrechtlichen Problem: Ist eine sog. „reine Sperrgesetzgebung“ geeignet, die Länder von ihrem konkurrierenden Gesetzgebungsrecht auszuschließen? Der Beitrag wirft ein Schlaglicht auf diese Frage – und verneint sie.

Der Ausgangspunkt

Die Gesetzgebungskompetenz für die Vergesellschaftung nach Art. 15 GG liegt im Ausgangspunkt bei den Ländern, kann aber via konkurrierende Gesetzgebungskompetenz des Bundes gem. Art. 72 Abs. 1, 2 iVm. Art. 74 Abs. 1 Nr. 15 GG verdrängt werden. In dem Moment, in dem der Bund für eine Materie eine Regelung getroffen hat, die sich als „erschöpfend und damit abschließend“ darstellt, ist den Ländern der Weg zur Gesetzgebung versperrt.

Diese Sperrwirkung zu erreichen, ist Ziel der Großen Koalition. Ungewöhnlich ist jedoch die Art und Weise, auf welche die Sperrwirkung aktiviert werden soll. Üblicherweise hat man es im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung mit Gesetzen zu tun, die inhaltlich tatsächlich materielle Regelungen enthalten. Ein Gesetz, dessen einziger Inhalt jedoch wäre, den Ländern die Gesetzgebung zu verbieten, wirft die Frage auf: Welche inhaltlichen Anforderungen sind an ein Gesetz zu stellen, das nach Art. 72 Abs. 1 GG die Länder von der Gesetzgebung ausschließt?

Zulässigkeit einer Sperrgesetzgebung?

Die rechtswissenschaftliche Literatur ist in dieser zwar Frage uneins, es dominiert aber die Ansicht, dass eine inhaltlich entleerte Sperrgesetzgebung den Anforderungen an eine gesetzliche Regelung im Sinne des Art. 72 Abs. 1 GG nicht gerecht wird. Diese Ansicht ist nicht unbestritten, kann sich jedoch auf eine recht eindeutige Judikatur des Bundesverfassungsgerichts stützen. In der Entscheidung BVerfGE 34, 9 (27) aus dem Jahr 1972 formuliert das Gericht: Der Bund

„muss die Materie ‚regeln‘. Dafür kommen nur gesetzliche Vorschriften in Betracht, die selbst und materiell alles oder etwas über die rechtliche Gestaltung der Gesetzgebungsmaterie bestimmen […], nicht auch solche Vorschriften, die ohne eine eigene inhaltliche Regelung bloß durch Festschreiben der landesrechtlichen Regelung versuchen, den Landesgesetzgeber im Bereich des vom Bund nicht selbst geregelten Teilbereichs der Materie von der weiteren Gesetzgebung auszuschließen. Das ist keine Regelung der Materie durch den Bund, sondern ein Vorbehalt der künftigen Regelung durch den Bund unter gleichzeitiger Aussperrung der Länder.“

Das Bundesverfassungsgericht stellt also an den Begriff des „Gebrauchmachens“ iSd. Art. 72 Abs. 1 GG besondere materielle Anforderungen. Nicht jedes Gesetz, sondern nur solche Gesetze, die „etwas bestimmen“, was über eine reine Sperrung hinausgeht, lösen Sperrwirkung für die Länder aus.

Die Entscheidung lässt sich auch nicht durch den nachfolgenden Abschnitt relativieren. Das Bundesverfassungsgericht formuliert a.a.O.:

„Vorschriften der letztgenannten Art ,regeln‘ die der Regelung bedürftige Materie nicht selbst, sondern verhindern eine möglicherweise notwendige unverzügliche gesetzliche Regelung durch die Länder, bis der Bund selbst Zeit gefunden hat, sie seinerseits zu regeln.“

Zwar lässt die Betonung der zeitlichen Komponente den Schluss zu, dass es sich hierbei um eine einzelfallabhängige Sonderrechtsprechung handele. Reine Sperrgesetzgebung sei nach dieser Lesart der Entscheidung unzulässig, wenn eine konkrete Situation vorliege, in welcher sich der Bund durch die Sperrgesetzgebung Zeit verschaffen möchte – und außerhalb dieser Konstellation, in der das vordringliche Interesse der Länder an einer eigenen Regelung nicht berührt ist, erlaube die Interessenkonstellation eine Sperrgesetzgebung.

Es ist indes ein Grundsatz des Rechts der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern, dass diese rein formal nach klaren, quasi arithmetischen Zuteilungskriterien erfolgt. Weder ist Raum für eine Verhältnismäßigkeitsprüfung, Einzelfallbetrachtung oder eine Interessengewichtung zwischen dem Bundes- und den Landesgesetzgebern. Entscheidend ist eine „möglichst eindeutige vertikale Gewaltenteilung“ und „eine strikte, dem Sinn der Kompetenznorm gerecht werdende Auslegung der Art. 70 ff. GG.“ (BVerfGE 138, 261 (273, Rn. 28)) Insofern spielt es keine Rolle, ob im Einzelfall der Bund die Länder nur deshalb sperren möchte, weil er sich Zeit verschaffen will. Gegenüber Fragen nach besonderen Interessenlagen – sei es des Bundes, sei es der Länder – ist das Recht der Gesetzgebungskompetenzen taub.

Konterkarierung durch Teilsperre?

Nun ist die Besonderheit bei einer Vergesellschaftung, dass sie sich an quantifizierbaren Kriterien festmachen lässt. Das oben dargestellte Erfordernis einer materiellen Regelung ließe sich mit demselben angestrebten Effekt der Sperrwirkung nach Art. 72 Abs. 1 GG somit dadurch umgehen, dass der Bundesgesetzgeber inhaltlich etwa regelte, dass die Vergesellschaftung von Wohnraum durch die Länder nur solche Wohnungsbaugesellschaften betreffen dürfe, die – und hier lässt sich die Anzahl beliebig nach oben verschieben – „weniger Wohnungen als die Menge X im Bestand hat“. Trotz Einhaltung des Erfordernisses einer materiellen Regelung würde die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts dadurch zur Makulatur. Der Bundesgesetzgeber hätte es in der Hand, frei über die Gesetzgebungsmöglichkeiten der Länder zu verfügen. Das Ziel des Bundesverfassungsgerichts, eine Sperrwirkung nur dann zu begründen, wenn der Bund tatsächlich in der fraglichen Materie tätig geworden ist, wäre konterkariert und den Ländern faktisch eine Gesetzgebung verunmöglicht.

Entscheidend ist jedoch auch hier, dass eine tatsächlich inhaltliche Regelung nicht in hinreichendem Maße gegeben ist. Zwar würde das Gelände der zu regelnden Materie zwischen Bund und Ländern aufgeteilt werden und Anknüpfungspunkt dieser Aufteilung ist ein real greifbarer Faktor – doch darin würde sich ein solches Gesetz erschöpfen. Unter diese Kategorie einer unzureichenden Regelung fielen auch andere Gesetzesgestaltungen, die sich der überkommenen gesetzgeberischen Figur der Rahmengesetzgebung nach Art. 75 GG a.F. annähern würden ­­– so etwa der Vorschlag aus Bayern, wie Timo Laven im Verfassungsblog ausführt. Eine bloß auf die Zukunft gerichtete Aufteilung des Ackers reicht nicht aus – er muss auch bestellt werden.

Ein letzter Aspekt bedarf einer Erwähnung. Das Recht der Gesetzgebungskompetenzen kennt die Figur des „beredten Schweigens“ des Gesetzgebers. Dies meint den Fall, dass der Bundesgesetzgeber eine Materie im Rahmen der konkurrierenden Gesetzgebung zum Teil inhaltlich regelt, sich aber zu anderen Bereichen bewusst ausschweigt – und dadurch Sperrwirkung auslöst. Der entscheidende Punkt ist jedoch auch hier: Eine Sperrwirkung setzt voraus, dass der Bund materiell geregelt hat.

„Eine abschließende Regelung liegt auch vor, wenn der Bundesgesetzgeber ergänzende Regelungen, die ein Landesgesetzgeber der Sache nach treffen könnte, als Bestandteil seiner inhaltlichen Konzeption im Sinne einer Teilsperre ausgeschlossen hat […]. Das gilt allerdings dann nicht, wenn das Bundesgesetz ausschließlich dazu dienen soll, den Landesgesetzgeber von der Gesetzgebung auszuschließen.“ (BVerfGE 157, 223 (257 f.))

Mit dem letzten Satz knüpft das Bundesverfassungsgericht explizit an seine Judikatur aus dem Jahr 1972 an und macht eindeutig: Eine Teilsperre ist denkbar, setzt aber eine tatsächliche Regelung notwendig voraus.

Die Große Koalition mag sich für ihr Vorhaben auf die Position stellen: Wir wollen in diesem Moment keine einzelnen landesrechtlichen Vergesellschaftungen ermöglichen oder diese nur für bestimmte Wirtschaftsbereiche zulassen – und hierin soll der Sperrwirkung entfaltende Regelungsgehalt liegen. Doch wie gesehen, steht dieser Umgang mit der Figur der konkurrierenden Gesetzgebung vor durchgreifenden verfassungsrechtlichen Bedenken. Weder ist eine reine Sperrgesetzgebung möglich, noch kommt eine Teilsperre in Betracht, wenn der minimale Regelungsgehalt der bundesgesetzlichen Regelung nicht in einer eigenen Vergesellschaftung liegt, sondern bloß formale Rahmen für künftige Vergesellschaftungen setzt. Das mag verfassungspolitisch verwundern, da es doch zunächst legitim erscheint, dem Bund eine solche Sperrgesetzgebung als Mittel seiner Wirtschaftspolitik zuzubilligen. Dann stellt sich aber die Frage, warum die Materie nicht gleich als Teil der ausschließlichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes mit der Möglichkeit der ausnahmsweisen Gesetzgebung durch die Länder nach Art. 71 GG normiert worden ist, wie beim Verfassungskonvent auf Herrenchiemsee diskutiert worden war – und wogegen sich der Parlamentarische Rat bekanntlich entschieden hat. Hier hätte sich der Bund – wie nun von der Großen Koalition intendiert – auf sein Recht, nicht legislieren zu müssen, zurückziehen können. Oder die Vergesellschaftung hätte als Teil der damaligen Rahmengesetzgebung normiert werden können, und auch das wurde unterlassen.

Es ist somit auch der an anderer Stelle im Verfassungsblog geäußerten Meinung entgegenzutreten, die geplante „Regelung“ des Bundes würde Sperrwirkung entfalten. Der Ausgangspunkt wird richtig dargelegt, jedoch aber nicht deutlich gemacht, wieso eine auch gut begründete vollumfängliche Ordnung der Materie mit einer hinreichenden Regelung im o.g. Sinne gleichzusetzen sein soll. Eine – auch umfassende – Darlegung der ordnungspolitischen Notwendigkeit ist nicht das gleiche wie eine Gesetzgebung iSd. Art. 72 Abs. 1 GG und das „Mehr“ an inhaltlicher Regelung gegenüber einer reinen Sperrgesetzgebung tritt nicht hervor. Es bleibt der Schluss zu ziehen: Die von der Großen Koalition angestrebte Sperrgesetzgebung würde nicht zu einem Ausschluss der Länder von ihrem Recht, Vergesellschaftungen vorzunehmen, führen.

Politisierung des Rechts der Gesetzgebungskompetenz

Das diskutierte verfassungsrechtliche Problem weist über sich hinaus und macht das grundsätzliche Verhältnis von Verfassungsdogmatik und Politik deutlich. Mitunter mag noch die Vorstellung vorhanden sein, dass Fragen der Gesetzgebungskompetenzen nicht selbst Teil der politischen Auseinandersetzung seien, sondern gewissermaßen ihre Vorstufe. So, als würde das Grundgesetz eine entpolitisierte Basis bereitstellen, auf welcher sich die politischen Kämpfe erst nachgelagert entfalten würden. Diese Vorstellung ist falsch. Auch das trockene Feld der nur vermeintlich vorpolitischen Gesetzgebungskompetenzzuschreibungen war immer und ist auch heute eminent politisch – und dies betrifft nicht erst die Wahrnehmung dieser Kompetenzen und die materiell-rechtliche Ausgestaltung der Kompetenztitel. Nein, auch die Verfassungsauslegung selbst lässt sich für hochpolitisierte Fragen wie die der Vergesellschaftung instrumentalisieren. Auf eine solche Indienstnahme der Verfassung für partikulare politische Interessen würde die geplante Reform hinauslaufen. Dies gilt freilich auch für die politische Gegenseite – jedoch kann sich diese auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts berufen.

Zitiervorschlag: Brandenburg, Emil, Vergesellschaftungen durch die Länder werden möglich bleiben, JuWissBlog Nr. 63/2026 v. 16.07.2026, https://www.juwiss.de/63-2026/.

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