Carbon Capture and Storage (CCS) – Klimaschutzlösung oder verfassungsrechtliches Risiko?

von DENNIS GERDES

Die Bundesrepublik Deutschland verfolgt das Ziel, bis 2045 klimaneutral zu werden. Eine zentrale Rolle soll dabei der Einsatz von Carbon Capture and Storage-Technologien (CCS) spielen – einer Technologie, mit der CO₂ aus industriellen Prozessen abgeschieden und in unterirdischen Gesteinsschichten dauerhaft gespeichert wird. Laut Entwurfs der Carbon-Management-Strategie (CMS) der Bundesregierung soll CCS für „unvermeidbare“ CO₂-Emissionen – insbesondere in der Zement-, Kalk- und chemischen Grundstoffindustrie – zum Einsatz kommen. Zudem ist eine gezielte Förderung dieser Technologie für insbesondere die vorgenannten Industrien vorgesehen.

Dieser Beitrag beleuchtet die technischen, ökologischen und ökonomischen Herausforderungen der CCS-Technologie und untersucht die verfassungsrechtliche Vereinbarkeit der angedachten Regelungen mit Art. 3, 12 und 20a GG.

Technische und ökologische Unsicherheiten

Trotz jahrzehntelanger Forschung im Bereich der geologischen Speicherung von CO₂ besteht keine vollständige Sicherheit vor CO₂-Austritten (Leckagen). Beispielsweise zeigen Bewertungen des Umweltbundesamts (UBA), dass bei bestimmten geologischen Strukturen das Risiko von Leckagen über lange Zeiträume nicht vollständig ausgeschlossen werden kann. Erfahrungen aus den USA (ADM-CCS-Projekt) bestätigen zudem, dass potenzielle Leckagen ein erhebliches Risiko für die Umwelt und das Klima darstellen können.

Eine Leckage bei der geologischen CO_2-Speicherung kann beispielsweise die beabsichtigte Klimaschutzwirkung erheblich beeinträchtigen, da das entweichende CO₂ unmittelbar in die Atmosphäre gelangt. Dies würde nicht nur die CO₂-Belastung erhöhen, sondern auch den CO₂-Vermeidungszweck der CCS-Technologie konterkarieren. Zudem kann ein unkontrollierter CO₂-Austritt an der Erdoberfläche – insbesondere in Talgebieten – zur Verdrängung von Sauerstoff führen, was wiederum zu akuten Erstickungsgefahren für Menschen und Tiere führen kann (vgl. UBA, Carbon Capture Storage – Diskussionsbeitrag, S. 11.).

Zugleich können Leckagen erhebliche Auswirkungen auf die Flora und Fauna in dem jeweiligen Gebiet haben (vgl. Grünwald, Treibhausgas – ab in die Versenkung?, S. 44) oder zu einer Versauerung des Grund- beziehungsweise Meerwassers führen (vgl. UBA, Carbon Capture Storage – Diskussionsbeitrag, S. 9ff.). Die CMS hebt hohe Umwelt- und Sicherheitsstandards hervor, verweist jedoch auf die Notwendigkeit eines umfassenden Monitorings – ein Indiz wiederum für etwaige ökologische Unsicherheiten.

Rechtliche und wirtschaftliche Herausforderungen

Neben den erheblichen Investitions- und Infrastrukturkosten für Transport- und Speicherung sowie den hohen Energiekosten, welche durch den Stromverbrauch bei der Anwendung von Carbon-Capture-Technologien entstehen, ist CCS im Vergleich zu konventionellen Herstellungsprozessen – ohne Nutzung der Carbon-Capture-Technologie – kostenintensiver und daher ökonomisch ineffizienter (vgl. Wallmann, CO2-Speicherung unter der Nordsee, S. 120 ff.). Die Bundesregierung plant daher staatliche Absicherungen für Investitionen, um diese Technologie der Industrie wirtschaftlich zugänglicher zu machen.

Zudem fehlt bislang ein klarer Regulierungsrahmen: Das bestehende einfachgesetzliche Kohlendioxid-Speicherungsgesetz (KSpG) regelt derzeit lediglich die experimentelle Nutzung von CCS. Einen flächendeckenden und industriellen Regelbetrieb sieht das Gesetz nicht vor (§ 2 Abs. 1 KSpG). Um CCS in Deutschland – auch rechtlich – zugänglich zu machen, bedarf es daher einer Novellierung des KSpG. Gleichzeitig bedarf es der Ratifizierung des völkerrechtlichen London-Protokolls, welches den Export von Kohlendioxid und dessen Speicherung unter dem Meeresboden außerhalb Deutschlands erlaubt. Auch dies plant die Bundesregierung zukünftig umzusetzen.

Ungeklärt bleibt jedoch ferner die Frage der Haftung für etwaige Langzeitschäden – insbesondere im Hinblick auf mögliche CO₂-Leckagen und deren Umweltauswirkungen. Dies wirft rechtliche Unsicherheiten auf, die eine klare Zuweisung der Verantwortlichkeit im Rahmen der umweltrechtlichen Risikotragungshierarchie erfordern.  

Zugleich ist der Zugang zu Förderungen im Bereich von CCS nicht für alle Sektoren gleichermaßen eröffnet: Während die Zement-, Kalk- und chemische Grundstoffindustrie von der CMS profitieren soll, sollen andere Branchen – wie die keramische oder Kupferindustrie – alternative Dekarbonisierungstechnologien nutzen. Die Auswahl der förderfähigen Industrien erfolgt dabei unter Berücksichtigung der Vorgaben der CMS. Denn eine gezielte CCS-Förderung – wie in den (großen) nationalen Förderprogrammen „Klimaschutzverträge“ sowie „Bundesförderung Industrie und Klimaschutz“ angelegt – wird nur den in der CMS definierten Industrien zugänglich gemacht werden (vgl. Ziffer 4.14 der Förderrichtlinie Klimaschutzverträge und Ziffer 2 des ersten Förderaufrufs zum Modul 2 der Förderrichtlinie BIK). Andere Industriezweige – wie die vorgenannte keramische und Kupferindustrie – würden demnach keinen Anspruch auf eine Förderung unter diesen Förderprogrammen haben.

Diese Selektion wurde trotz der bekannten Erkenntnisse vorgenommen, dass diese nicht geförderten Industrien ebenfalls „schwer vermeidbare CO₂-Emissionen“ vorweisen und daher schwer zu dekarbonisieren sind. Eine entsprechende Ungleichbehandlung bei der Technologieauswahl wird aller Voraussicht nach wirtschaftliche Nachteile für nicht begünstigte Industrien mit sich bringen und den Druck zur Erreichung der klimaneutralen Produktion erhöhen.

Diese differenzierte Förderpolitik wiederum könnte eine verfassungsrechtlich problematische Ungleichbehandlung darstellen: Begünstigte Industrien können von Investitions- und entsprechenden OpEx-Förderungen im Bereich CCS profitieren, während nicht geförderte Sektoren zukünftig hohe CO₂-Kosten (unter dem Europäischen Treibhausgasemissionshandel) sowie höhere CO₂-Vermeidungskosten im Rahmen ihrer Dekarbonisierung tragen müssten.

Verfassungsrechtlicher Problemaufriss: Vereinbar mit Artt. 3, 12 und 20a GG?

Gleichheitsgrundsatz und Berufsfreiheit (Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG)

Der allgemeine Gleichheitssatz fordert, dass vergleichbare Sachverhalte gleichbehandelt werden, während für Ungleichbehandlungen sachliche Rechtfertigungen erforderlich sind. Im vorliegenden Fall wird eine Ungleichbehandlung dadurch geschaffen, dass bestimmte CO₂-intensive Industrien (Zement-, Kalk-, chemische Industrie) gezielt durch Förderprogramme für CCS begünstigt werden, während andere – etwa die Keramik- oder Kupferindustrie – trotz vergleichbarer Emissionsstrukturen ausgeschlossen bleiben.

Dem Staat steht bei der Ausgestaltung und Verteilung von Fördermitteln grundsätzlich ein weiter Ermessensspielraum zu. Er kann sowohl über das „Ob“ der Förderung als auch über deren Höhe, Zweckbindung und die Auswahl der Förderadressaten nach politischen und wirtschaftlichen Prioritäten entscheiden. Dieser Ermessensspielraum findet jedoch seine verfassungsrechtliche Grenze im Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG (vgl. BVerfG, Urt. v. 17.12.2014,1 BvL 21/12).

Auch im Bereich der Leistungsverwaltung dürfen Fördermittel nicht willkürlich vergeben werden, sondern bedürfen einer sachgerechten Abgrenzung der begünstigten Gruppen. Werden – wie im Falle einer Förderung für CCS – nur bestimmte Industriezweige berücksichtigt, während andere mit vergleichbaren Emissionsstrukturen ausgeschlossen bleiben, so können an die sachliche Rechtfertigung dieser Differenzierung erhöhte Anforderungen zu stellen sein. Eine unzureichend begründete Auswahl der Förderempfänger könnte andernfalls gegen das Gleichbehandlungsgebot verstoßen.

Darüber hinaus stellt sich die Frage, ob eine selektive Förderung mit der Berufsausübungsfreiheit von Unternehmen, die nicht von den Maßnahmen profitieren, vereinbar ist. Dies betrifft insbesondere potenzielle wirtschaftliche Nachteile für nicht begünstigte Industriezweige. Eine selektive Förderpolitik kann mittelbar zu einer faktischen Beschränkung der Berufsausübungsfreiheit gemäß Art. 12 Abs. 1 GG führen – insbesondere wenn staatliches Handeln zu einer strukturellen Verzerrung der Wettbewerbsbedingungen zulasten nicht begünstigter Unternehmen führt.

Umweltschutz als Staatsziel (Art. 20a GG)

Art. 20a GG verpflichtet den Staat, die natürlichen Lebensgrundlagen auch in Verantwortung für künftige Generationen zu schützen. Diese Schutzpflicht umfasst die Ergreifung von Maßnahmen, welche langfristig zur CO₂-Emissionsminderung und zur Vermeidung irreversibler Schäden an Umwelt und Klima beitragen. Dem Gesetzgeber steht bei der Ausgestaltung von Maßnahmen zum Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen ein weiter Einschätzungs-, Wertungs- und Gestaltungsspielraum zu. Dieser entzieht ihn jedoch nicht der verfassungsgerichtlichen Kontrolle.

Dabei steht die CCS-Technologie hier ambivalent: Einerseits bietet sie ein mögliches Instrument zur CO₂-Vermeidung, andererseits birgt sie ökologische Risiken, deren Tragweite noch nicht absehbar ist. CCS-Technologien können – jedenfalls technisch – zur CO₂-Minderung beitragen und damit ein Instrument zur Erfüllung der Klimaschutzziele darstellen. Allerdings bestehen derzeit substanzielle Unwägbarkeiten hinsichtlich der Speichersicherheit und damit einhergehend ökologische Risiken in Bezug auf die Verunreinigung von Boden und Grundwasser (vgl. UBA, Carbon Capture Storage – Diskussionsbeitrag, S. 9ff.).

Vor diesem Hintergrund sind daher im Sinne von Art. 20a GG drei zentrale Fragern maßgeblich:

Zunächst stellt sich die Frage der Geeignetheit in Bezug auf die Erfüllung der staatlichen Schutzpflicht – insbesondere wenn die Langzeitsicherheit der Speicherung nicht gewährleistet werden kann.

Zweitens ist zu prüfen, ob das mit CCS verbundene Risiko potenzieller ökologischer Schäden mit dem Vorsorgeprinzip vereinbar ist. Denn: Aus Art. 20a GG lässt sich ein eigenständiges Gebot zur Risiko- und Zukunftsvorsorge ableiten. Dieses verpflichtet den Staat, ökologische Gefahren bereits im Vorfeld ihrer Realisierung wirksam zu begegnen – auch wenn deren Eintrittswahrscheinlichkeit oder Schadensausmaß noch nicht vollständig abschätzbar ist.

Zudem könnte eine Fehlallokation öffentlicher Mittel drohen. Die einseitige Förderung von CCS in bestimmten Sektoren könnte alternative Dekarbonisierungstechnologien verdrängen, die ökologisch nachhaltiger und resilienter wären. Das Bundesverfassungsgericht hat im Klimabeschluss von 2021 betont, dass staatliche Maßnahmen die Freiheitsrechte künftiger Generationen nicht durch technologische Pfadabhängigkeiten unverhältnismäßig einschränken dürfen. Gerade in Anbetracht der Endlichkeit von Lagerstätten und der unklaren gesellschaftlichen Akzeptanz könnte die politische Fixierung auf CCS grundsätzlich – und in bestimmten Sektoren – dem Vorsorgeprinzip widersprechen.

Fazit

Die geplante CMS der Bundesregierung setzt in bestimmten Industrien auf CCS als Schlüsseltechnologie zur CO₂-Reduktion. Die Technologie birgt jedoch erhebliche technische, ökologische und wirtschaftliche Risiken. Zudem wirft die gezielte staatliche Förderung einzelner Sektoren verfassungsrechtliche Fragen auf:

• Ist die mögliche Ungleichbehandlung im Rahmen der Nutzung und Förderung mit 3 und 12 GG vereinbar?
• Erfüllt CCS das Umweltstaatsziel des 20a GG, oder könnte die langfristige Abhängigkeit von dieser Technologie dem Grundsatz des nachhaltigen Klimaschutzes konterkarieren?

Solange keine umfassende gesetzliche Neuregelung mit tragfähiger Sicherheitsarchitektur und verfassungskonformer Förderung vorliegt, bleibt CCS nicht nur ökologisch risikobehaftet, sondern auch verfassungsrechtlich angreifbar.

Die Bundesregierung steht daher vor der Herausforderung, die geplanten Regelungen und die damit einhergehende Nutzung von CCS so auszugestalten, dass es keine nachhaltigen Klimaschutzmaßnahmen verdrängt und zugleich verfassungsrechtlichen Anforderungen standhält. Andernfalls drohen nicht nur klimapolitische Fehlanreize, sondern auch verfassungsrechtlich bedenkliche Zielkonflikte.

Zitiervorschlag: Gerdes, Dennis, Carbon Capture and Storage (CCS) – Klimaschutzlösung oder verfassungsrechtliches Risiko?, JuWissBlog Nr. 67/2025 v. 25.07.2025, https:/www.juwiss.de/67-2025/

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