Der „Dexit“ – eine populistische Forderung auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand

von MARVIN KLEIN

Die AFD hat auf ihrem Bundesparteitag in Dresden der Europäischen Union den Kampf angesagt. Der von der Partei ins Wahlprogramm aufgenommene „Dexit“ dürfte aber unter der gegenwärtigen Verfassung nur als symbolisches Säbelrasseln zu verstehen sein. Eine realistische Gefahr für die Mitgliedschaft Deutschlands in der Union besteht nicht.

Die AFD hat sich zum Ziel gesetzt, dem Beispiel des Vereinten Königreichs folgend einen „Dexit“ gemäß Art. 50 EUV durchzuführen. Die Mehrheit der AFD-Delegierten stimmte auf ihrem Bundesparteitag im April dafür, den Austritt aus der Union und die „Gründung einer neuen europäischen Wirtschafts- und Interessengemeinschaft“ in ihr Bundeswahlprogramm aufzunehmen. Für die AFD ist die Mitgliedschaft in der Union ein Problem für die Souveränität Deutschlands. Die Antipathie gegenüber dem gegenwärtigen Gemeinschaftsprojekt gipfelte in der Äußerung eines Delegierten, dass „die EU sterben muss, wenn Deutschland leben“ wolle.

Keine Diskussion erfolgte darüber, auf welche Art und Weise die Partei diesen Austritt verwirklichen wolle. Bereits politisch dürfte sich die AFD in Opposition zu der deutlichen Mehrheit von 83 % der deutschen Bürger befinden, die sich nach dem Standard-Eurobarometer (2019) als Bürger der EU fühlen. Neben der politischen Dimension ist auch der Austritt Deutschlands – entgegen der Behauptung der AFD – in verfassungsrechtlicher Hinsicht problematisch. Das Verfassungsrecht ist auf die EU-Mitgliedschaft zugeschnitten, sodass sich ein Austritt nicht ohne weiteres realisieren lässt.

Die Union in der verfassungsrechtlichen DNA

Das Grundgesetz bekennt sich zur Europäischen Union. In seiner Präambel bekundeten seine Eltern den verfassungsrechtlichen Willen, dass Deutschland gleichberechtigtes Glied in einem vereinten Europa sein wolle. Die Operationalisierung der Mitgliedschaft ist in Art. 23 GG enthalten. Aus diesen verfassungsrechtlichen Grundlagen schließt das Bundesverfassungsgericht nicht nur den Grundsatz der Europarechtsfreundlichkeit: Die europäische Integration ist ein Staatsziel. In seinem Lissabon-Urteil (BVerfGE 123, 267, 346) stellt das Bundesverfassungsgericht hierzu fest, dass diese Integration verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist:

„Der aus Art. 23 Abs. 1 GG und der Präambel folgende Verfassungsauftrag zur Verwirklichung eines vereinten Europas bedeutet insbesondere für die deutschen Verfassungsorgane, dass es nicht in ihrem politischen Belieben steht, sich an der europäischen Integration zu beteiligen oder nicht. Das Grundgesetz will eine europäische Integration und eine internationale Friedensordnung“.

Die europäische Integration erfolgt nach den Anforderungen des Art. 23 GG. Deutschland wirkt an einer Union mit, die den Strukturprinzipien des Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG gerecht werden muss. Hierbei handelt es sich um demokratische, rechtsstaatliche, soziale und föderative Grundsätze, dem Grundsatz der Subsidiarität, sowie ein hinreichender Grundrechtsschutz, der im Wesentlichen mit den grundgesetzlichen Verbürgungen vergleichbar ist. Erst dann, wenn die Union auf Dauer diesen Anforderungen nicht mehr gerecht würde, wäre es verfassungsrechtlich erlaubt, den Rückzug aus dem Integrationsprojekt anzutreten. Von vornherein keine verfassungswidrige Strukturverschiebung liegt vor bei Kompetenzübertragungen, die in Übereinstimmung mit Art. 79 Abs. 2 und 3 GG durch Deutschland als Mitgliedstaat herbeigeführt wurde.

Hieraus ergeben sich Folgen für den Austritt aus der Europäischen Union. Dieser kann zum gegenwärtigen Stand nicht auf einen verfassungswidrigen Strukturwandel der Union gestützt werden. Eine Verletzung der Strukturentscheidungen setzt voraus, dass die Union die vorausgesetzten Grundsätze nicht mehr in angemessenem Ausmaß erfüllt. Singuläre Verstöße gegen die vertragliche Kompetenzordnung hingegen lassen diese Grundsätze unangetastet, solange die Union in einer Gesamtbewertung diesen Grundsätzen gerecht wird. Selbst also, wenn man im Einzelfall – etwa beim EZB Programm zum Ankauf von Anleihen – eine Kompetenzüberschreitung zu Lasten des nationalen Gesetzgebers sehen mag, rechtfertigt dies nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts allenfalls eine Ultra-vires- oder Identitätskontrolle, jedoch keinen Austritt.

Da nach der einschlägigen Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts keine Anzeichen für strukturelle Verstöße gegen die verfassungsmäßigen Strukturen gegeben sind, bliebe für die AFD nur der Weg über einen Austritt mittels Verfassungsänderung. Zwar kann eine Bundesregierung grundsätzlich die Kündigung von völkerrechtlichen Verträgen ohne Beteiligung der Legislative vornehmen, doch gilt dies nicht für eine völkerrechtlich begründete Mitgliedschaft, die verfassungsrechtlich vorgeschrieben ist. Das außenpolitische Primat der Regierung findet seine Grenzen in Art. 23 Abs. 1 S. 3 GG. Nicht nur die Begründung der Union oder die Änderung ihrer vertraglichen Grundlagen, sondern auch vergleichbare Regelungen unterliegen dem Verfahren der Verfassungsänderung. Der Austritt Deutschlands aus der Union stellt eine solche vergleichbare Regelung dar, da hierdurch die Integrationszielbestimmung konterkariert wird.

Da die europäische Integration ins Grundgesetz eingeschrieben wurde, kann ein Austritt nur mithilfe einer verfassungsändernden Mehrheit gem. Art. 23 Abs. 1 S. 3 iVm. Art 79 Abs. 2 GG erreicht werden. Der verfassungsändernde Gesetzgeber muss die in Art. 23 GG festgeschriebene Mitgliedschaft durch Änderung oder Aufhebung des Artikels beseitigen. Dies wäre möglich, da die Mitgliedschaft in der EU nicht als Teil der änderungsfesten Verfassungsidentität nach Art. 79 Abs. 3 GG zu qualifizieren ist.

Diese verfassungsrechtlichen Erfordernisse werden auch nicht durch Europarecht überlagert. Art. 50 Abs. 2 EUV bindet die Austrittserklärung daran, dass diese im Einklang mit den jeweiligen verfassungsrechtlichen Vorschriften erfolgt.

Dies ist die Schwelle, die die AFD für einen „Dexit“ nehmen müsste.

Der „Dexit“ nach dem Programm der AFD

Nach dem Parteitag von Dresden ist nicht klar, welchen Weg die AFD beschreiten möchte, um den Austritt bei einer von ihr erhofften Regierungsverantwortung zu erreichen. Nicht ausreichend wäre es, zeitgleich mit dem Austritt aus der Union die Gründung eines alternativen europäischen Integrationsprojektes zu erklären, das auf dem Parteitag thematisiert wurde. Während die Präambel keine konkreten Vorgaben dazu macht, wie die Einbindung Deutschlands in ein vereinigtes Europa auszusehen hat und somit breite Gestaltungen dieses Auftrags zulassen würde, schreibt Art. 23 Abs. 1 S. 1 GG die konkrete Integration in die Europäischen Union fest.

Institutionelle Surrogate für die Union würden diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen voraussichtlich nicht gerecht werden. Dabei kommt es für die Anforderung nicht auf den Namen „Europäische Union“ an. Entscheidend ist die Integration in eine supranationale Organisation, die dem qualitativen Entwicklungsstand entspricht, die zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Europaartikels bestanden hat. Dreh- und Angelpunkt wäre hierfür die Verbindung nach dem damaligen Maastricht-Vertrag. Ob die AFD sich gerade eine Alternative vorstellt, die diesem Integrationsstand entspricht, kann angesichts zahlreicher Wortmeldungen auf dem Parteitag bezweifelt werden.

Auch eine von der AFD in der Vergangenheit diskutierte Volksabstimmung über einen Verbleib in der Europäischen Union könnte nicht zu einem Austritt Deutschlands führen. Weder die Partei Die Linke noch die AFD konnten in der letzten Legislaturperiode eine Verfassungsänderung durchsetzen, um neue plebiszitäre Elemente in das Grundgesetz aufzunehmen. Das Grundgesetz hält gegenwärtig keine Plebiszite über Gesetze und Verfassungsänderungen auf Bundesebene bereit.

Ausblick: Die EU als Deutschlands Vergangenheit, Gegenwart und Zukunft

Auf absehbare Zeit besteht für die Unionsmitgliedschaft der Bundesrepublik keine realistische Gefährdung. Diese ist sowohl rechtlich als auch faktisch so weitgehend in die Union integriert, dass die AFD selbst bei einer Regierungsbeteiligung kaum einen „Dexit“ durchführen könnte. Das ist auch gut so! Bei aller Kritik am Unionshandeln – zu nennen sei hier nur etwa die fehlende Bereitschaft zu einem kohärenten und gemeinsamen Handeln in der europäischen Asyl- und Migrationspolitik – und der weiterhin bestehenden Möglichkeit, die Union in die eine oder andere Hinsicht gemeinschaftlich fortzuentwickeln, gibt die grundsätzliche Leistungsfähigkeit des Integrationsprojekts der deutschen Mitgliedschaft recht.

Selbst wenn man die Union nicht als Herzensangelegenheit betrachtet, bleibt die Mitgliedschaft eine rationale Notwendigkeit. Die europäische Geschichte hat gezeigt, dass die europäischen Staaten am besten gemeinsam die gegenwärtigen und zukünftigen Herausforderungen bewältigen können. Die Nationalstaaten alleine sind in einer immer mobiler werdenden Welt nur noch beschränkt den Herausforderungen der Globalisierung gewachsen. Gerade diese Herausforderungen machen es dabei nötig, dass die europäischen Staaten nicht bloß mit multilateralen Mitteln des Völkerrechts interagieren, sondern in einem großen Staatenverbund Entscheidungen einheitlich gültige Entscheidungen treffen.

Die Union ist darüber hinaus – und dabei in ganz entscheidender Weise – ein Projekt europäischer Friedenssicherung. Hierzu soll ein abschließender Verweis auf die Covid-19-Pandemie gestattet sein: Trotz verschiedentlich geäußerter Kritik am Management der EU-Mitgliedstaaten und Unionsorgane ist die Pandemiesituation das beste Argument für ein gemeinsames Vorgehen. Die solidarische Beschaffung von Impfstoff durch die Union war in diese Krise elementar wichtig, um die Mitgliedstaaten vor innereuropäischen Spannungen zu schützen. Die Frage, welche fatale Wirkung ein Impfstoffnationalismus für Europa gehabt hätte, mag sich jeder selbst beantworten.

Zitiervorschlag: Marvin Klein, Der „Dexit“ – eine populistische Forderung auf dem verfassungsrechtlichen Prüfstand, JuWissBlog Nr. 36/2021 v. 27.04.2021, https://www.juwiss.de/36-2021/.

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