Das BauGB-Upgrade – Ein Upgrade, das auf Fine-Tuning wartet

von ALINA HOLZE

Die im vergangenen Jahr angestoßene BauGB-Reform geht in die zweite Runde. Das ist gut so, denn der Outcome im vergangenen Jahr war eher ein „BauGB-Reförmchen“, das ganz im Geiste der (zweifelhaften) Devise „Bauen, Bauen, Bauen!“ stand, die prägnanten Ausdruck in der Bezeichnung „Bau-Turbo“ fand. Aus dem nunmehr zur Verbändeanhörung freigegebenen Entwurf spricht bereits ein anderes Problemlösungsbewusstsein. Das Bundesministerium für Wohnen, Stadtentwicklung und Bauwesen hat sich nicht gescheut, eine Vielzahl baurechtlicher Regelungen anzufassen und auch das Besondere Städtebaurecht in den Blick genommen. Unter anderem soll es für Gemeinden künftig wieder möglich sein, Grundstücke in Milieuschutzgebieten anstelle des Erwerbers „vorzukaufen“ und hiermit eine sozialgerechte Nutzung des Grundstücks zu sichern.

Recap zum „Bau-Turbo“

Das Gesetz zur Beschleunigung des Wohnungsbaus und zur Wohnraumsicherung wurde am 9. Oktober letzten Jahres verabschiedet. Der Begriff „Bau-Turbo“ hat sich als gängige Bezeichnung für das Gesetz etabliert und geht auf dessen zentrales Element zurück: die neue Regelung in § 246e BauGB. Mit § 246e BauGB soll der Wohnungsneubau künftig flexibilisiert werden, indem bei der Realisierung von Wohnvorhaben – mit Zustimmung der Gemeinde (vgl. § 36a BauGB) – von den Vorschriften des BauGB oder den aufgrund des BauGB erlassenen Vorschriften abgewichen werden kann. Dieser weitgehende Dispens von der baurechtlichen Planung wird noch erweitert, indem dort, wo schon ein Wohnvorhaben zugelassen worden ist, zusätzlich auch „den Bedürfnissen der Anwohner dienende Anlagen für kulturelle, gesundheitliche und soziale Zwecke“ errichtet werden können sowie „Läden, die zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner dienen“. Hieran ist zweierlei zu kritisieren:

Zum einen konfligiert der Dispens mit einem der Grundsätze des Bauplanungsrechts: Die Ordnungsfunktion. Der geordneten städtebaulichen Entwicklung wird nicht gedient, wenn Wohnraum künftig ohne Preiskontrolle kreuz und quer entsteht und sich vor allem eine Interessengruppe über diese Regelung freut: Investoren, die jetzt leichter Baurecht erlangen können. Der einzige Kontrollmechanismus ist die für den Neubau erforderliche Zustimmung der Gemeinde. Es ist also an den Gemeinden, für bezahlbaren Wohnraum zu sorgen und hierfür städtebauliche Verträge mit Klauseln zur sozialen Bodennutzung mit den Bauherren zu schließen. Ob die Gemeinden aber tatsächlich insistieren werden oder ob sie nicht vielmehr nachgeben, weil „überhaupt gebaut wird“, bleibt abzuwarten. Wohl auch deshalb ist die Regelung als bis zum 31. Dezember 2030 befristete Experimentierklausel ausgestaltet worden.

Zum anderen ist Neubau (allein) absehbar keine Lösung für die Wohnraumversorgungsprobleme. Die Bedarfslücke, speziell im Segment des bezahlbaren Wohnraums, wird nicht durch Neubau geschlossen. Das kann sie auch gar nicht, da mit gestiegenen Baukosten höhere Quadratmeterpreise abgerufen werden müssen, es sei denn sie werden staatlich gefördert. Dass infolge von Umzugsketten günstigerer Wohnraum frei wird, weil Menschen in einen teureren Neubau ziehen („Sickereffekt“), ist für den Wohnungsmarkt widerlegt (im Übrigen auch für viele andere Märkte).

Hierin ist auch das wohl größte Manko des Bau-Turbos zu erkennen: Die Probleme liegen nicht primär im stagnierenden Neubau, sondern zuvörderst im baulichen Umgang mit dem Bestand. Dieser muss weiterentwickelt, also zum Beispiel energetisch saniert werden, ohne dass hiermit zugleich die Mieter durch Preissteigerungen verdrängt werden. Zudem müssen die im Bestand bestehenden Potentiale genutzt werden, etwa durch Aufstockungen oder Dachgeschossausbauten – erneut unter der Prämisse, dass bedarfsorientiert den Versorgungsproblemen begegnet wird.

Das BauGB-Upgrade – Wesentliche Änderungen

Vor diesem Hintergrund ist es erfreulich, dass das Bundesministerium mit dem Entwurf eines Gesetzes zur Modernisierung des Städtebau- und Raumordnungsrechts einen größeren Wurf gemacht hat. Dieser enthält umfassende Neuregelungen, speziell zum zentralen Element „Wohnen“.

Bebauungsplan zur Deckung eines dringenden Wohnbedarfs

Künftig sollen die Kommunen, denen als Ausfluss der kommunalen Selbstverwaltung die Planungshoheit zusteht (Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG), in Gebieten, in denen ein „angespannter Wohnungsmarkt“ besteht (§ 201a BauGB), bereits im Aufstellungsbeschluss eines Bebauungsplanes (§ 10 BauGB) festlegen können, dass der Plan „zur Deckung eines dringenden Wohnbedarfs“ beschlossen wird, um Flächen speziell für den Wohnungsbau zu aktivieren. Dies ist gegenüber dem Dispens durch § 246e BauGB unter ordnungsrechtlichen Gesichtspunkten vorzugswürdig, da im Bebauungsplanverfahren ein unter Beteiligung der Öffentlichkeit und Behörden (vgl. §§ 3 f. BauGB) erörterter Plan entwickelt wird, der alle relevanten baulichen Belange (etwa soziale, ökologische, kulturelle, vgl. nur § 1 Abs. 5, 6 BauGB) herausarbeitet und untereinander abwägt. Bei § 246e BauGB gibt es keine Planung. Es wird vielmehr entgegen der eigentlichen Bauplanung die Realisierung von Wohnprojekten forciert.

Wiederherstellung der Vorkaufsrechte

Die Vorkaufsrechte sollen ausgeweitet werden, um der „Schrottimmobilien“ habhaft zu werden und leerstehende bzw. geringfügig bebaute Grundstücke einer baulichen Nutzung zuzuführen. Dies ist zu begrüßen, obschon sich der Gesetzgeber die Frage gefallen lassen muss, weshalb dies zwingend durch einen Vorkauf geschehen muss. Schließlich ist es beim Vorkauf der Staat, der sich um die ordnungsgemäße Bewirtschaftung kümmern und diese vor allem finanzieren muss. Denkbar wäre auch, stattdessen die Baugebote in den §§ 175 ff. BauGB zu aktivieren. Das Baugebot sowie das Instandhaltungs- bzw. Instandsetzungsgebot bieten mit der Anordnung positiver Nutzungspflichten ein Instrument, mit dem der Staat den Eigentümer ohne eigenen Kosten verpflichten kann. Zum Beispiel kann einem Eigentümer vorgegeben werden, sein unbebautes Grundstück mit einer Wohneinheit zu bebauen oder ein witterungsbedingt verfallenes Gebäude wieder instand zu setzen, etwa durch Erneuerung des Dachs.

Positiv hervorzuheben ist, dass der Entwurf den Appell des Bundesverwaltungsgerichts aus der Entscheidung vom 9. November 2021 erhört hat. Hierin hat das Bundesverwaltungsgericht für Vorkaufsrechte in Milieuschutzgebieten festgestellt, dass diese dann ausgeschlossen sind, wenn das vorkaufsbefangene Grundstück im Zeitpunkt des Erwerbs (noch) entsprechend den städtebaulichen Zielen bebaut ist und genutzt wird (§ 26 Nr. 4 BauGB). In praxi war dies – es sei denn es bestanden bauliche Missstände – jedoch stets der Fall, denn das zum Verkauf stehende Grundstück diente Wohnzwecken. Die Wohnungen sollten später eben nur nach dem WEG-Recht umgewandelt oder umfassend modernisiert werden. Dies konnte nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nach dem geltenden Gesetzeswortlaut aber nicht berücksichtigt werden. Der preistreibende Effekt von Modernisierungen, der an die Mieter weitergegeben wird (§ 559 BGB), und Umwandlungen führen aber gerade zu derjenigen Verdrängung, welche die Milieuschutzsatzung zu verhindern sucht. Daher gab das Gericht seinerzeit einen eindeutigen Wink an den Gesetzgeber, § 26 BauGB neu zu fassen. Dem kommt das Bundesministerium nach fünf Jahren nun endlich nach.

Zu begrüßen sind die Regelungen zur Digitalisierung (§§ 2,3, 6a, 10a BauGB-RefE) sowie zum Ausbau des seriellen und modularen Bauens (§ 1 Abs, 6 BauGB-RefE). Die Digitalisierung wird umgesetzt, indem – gemäß dem Beschluss des IT-Planungsrats vom 5. Oktober 2017 – für Planunterlagen für Bauleitpläne künftig der Standard „X-Planung“ verwendet werden muss. Über einen standardisierten Datenaustausch zwischen den öffentlichen Behörden sollen die Planverfahren vereinfacht und beschleunigt werden. Der große Vorzug einer bundesweit einheitlichen Regelung zum seriellen/modularen Bauen besteht darin, dass bestimmte Bautypen in allen Bundesländern – ungeachtet der landesrechtlichen Spezifika für die Berechnung des zulässigen Maßes der baulichen Nutzung – realisiert werden können, was für Bauherren und Architekten Planungssicherheit bietet und kostengünstiges Bauen ermöglicht. Dazu soll in der Baunutzungsverordnung ein einheitlicher Vollgeschossbegriff eingeführt werden.

Leerstellen

Allerdings weist der Entwurf noch einige Leerstellen auf, auf die aufmerksam gemacht sei.

Vorkaufsrecht

Beim kommunalen Vorkaufsrecht könnte noch einmal nachgeschärft werden, etwa durch eine Verlängerung der Ausübungsfrist, die mit drei Monaten doch recht kurz bemessen ist. Meist übt die Gemeinde das Vorkaufsrecht nämlich zugunsten eines Dritten aus. Ein erwerbsbereiter Dritter, zum Beispiel ein landeseigenes Wohnungsunternehmen, muss aber erst gefunden werden. Dies nimmt einige Zeit in Anspruch, weshalb eine Fristverlängerung auf vier Monate erwogen werden könnte. Man könnte überdies darüber nachdenken, das Vorkaufsrecht auf Grundstücke mit Gewerbebetrieben auszuweiten, um auch deren Verdrängung und das „Kiez-Sterben“ aufzuhalten.

Verknüpfung mit dem Erhaltungsrecht

Noch drängender scheint jedoch, die vorgesehene Regelung im Hinblick auf die „Abwendungsvereinbarungen“ (§ 27 BauGB) anzupassen bzw. zu streichen. Mit diesen Vereinbarungen kann der Eigentümer ein Vorkaufsrecht der Gemeinde abwenden, indem er sich dazu verpflichtet, bestimmte bauliche Maßnahmen nicht vorzunehmen, also zum Beispiel nicht zu modernisieren oder die Mietpreise nicht anzuheben. Bislang war dies uneingeschränkt möglich. Gemeinden und Eigentümer konnten die Inhalte der Vereinbarung individuell ausverhandeln. Nunmehr soll die Abwendungsvereinbarung auf Maßnahmen beschränkt werden, die nicht genehmigungspflichtig nach dem Erhaltungsrecht sind (§ 172 Abs. 4 Satz 2, 3 Nr. 1-5 BauGB). Dies stellt eine erhebliche Einschränkung der kommunalen Verhandlungsmacht dar.

Sektorale Wohnraumversorgungsbebauungsplanung

Unverständlich ist, weshalb die sektorale Bebauungsplanung zur Wohnraumversorgung (§ 9 Abs. 2 lit. d BauGB), nicht verlängert werden soll. Sie ermöglicht, den unbeplanten Innenbereich (§ 34 BauGB) zugunsten von Wohnnutzungen zu beplanen, ohne das Gebiet im Übrigen zu ordnen. Der Planungsaufwand ist dadurch sehr viel geringer, vor allem aber müssen für die Überplanung keine Entschädigungen gezahlt werden. Vieles spricht dafür, am Instrument festzuhalten.

Ausblick

Im Ergebnis ist der Entwurf eine überfällige Novelle, die viele offene und neuralgische Fragen adressiert. Die angebotenen Lösungsansätze setzen wichtige Impulse, brauchen aber noch „Fine-Tuning“, für das sich das Bundesministerium nun hilfreichen Input von den Ländern und Verbänden verspricht. Zu hoffen bleibt, dass das Ministerium am Entwurf dem Grunde nach festhält, speziell im Hinblick darauf, dass er noch nicht mit der Bundesregierung abgestimmt worden ist. Im Februar 2026 wurde ein Planspiel in Betreuung des Deutschen Instituts für Urbanistik in Kooperation mit dem Bundesverband für Wohnen und Stadtentwicklung begonnen, um die Funktionalität und Praxistauglichkeit der vorgeschlagenen Regelungen in Planspielkommunen überprüfen zu lassen. Dessen Ergebnisse dürften zur Weiterentwicklung des Gesetzesentwurfs entscheidend beitragen.

Zitiervorschlag: Holze, Alina, Das BauGB-Upgrade – Ein Upgrade, das auf Fine-Tuning wartet, JuWissBlog Nr. 38/2026 v. 21.04.2026, https://www.juwiss.de/38-2026/.

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