Vor drei Wochen hat in Berlin die JuWiss-Tagung zum Thema „Freihandel vs. Demokratie“ stattgefunden. Im Panel „Transnationale Rechtsdurchsetzung, Fachgremien und Gesetzgebungsverfahren: Wo ist der Ort demokratischer Teilhabe?“ haben Michael Ioannidis, Henner Gött und Corinna Dornacher mit ihren Beiträgen eine breite Diskussion angestoßen, die mit einem Kommentar Andreas Fisahn eingeleitet worden ist. Wir haben Andreas Fisahn gebeten, seine Gedanken zu dem Diskurs in Thesen zusammenzufassen.
von ANDREAS FISAHN
- Legitimation und Legitimität sind zu unterscheiden. Legitimität bezeichnet das Ergebnis eines erfolgreichen Prozesses der Legitimation, d.h. einen „Zustand“, in dem eine Maßnahme oder ein Handeln als gerecht, richtig, d.h. legitim empfunden wird. Legitimation ist zu verstehen als der Prozess, der am Ende – mit Glück – Legitimität erzeugt. Jemand wird beauftragt, im Namen oder für einen anderen zu handeln. Politische Repräsentation ist die zentrale Erscheinungsform der demokratischen Legitimation – nur kann sie gründlich schief gehen, dann werden die Entscheidungen nicht als legitim empfunden. Bei der Legitimität ist zwischen Output und Input zu unterschieden. Die Legitimation betrifft den Input. Output-Legitmität kann auch durch nicht legitimierte Entscheidungsträger erzeugt werden. Die Konzeption der Demokratie geht davon aus, dass die Wahrscheinlichkeit eines legitimen Outputs steigt, wenn auch das Input legitim ist, d.h. wenn die Entscheidungsträger legitimiert wurden.
- Demokratie soll verstanden werden als Rückbindung allgemeinverbindlicher Entscheidungen an die Willensbildung der Adressaten dieser Entscheidungen. Ein Verständnis von Demokratie, das nur auf „ununterbrochene Legitimationsketten“ abstellt, ist zu eng. Um Legitimität des Outputs zu erzeugen, müssen demokratische Prozesse anspruchsvoller sein. Sie müssen deshalb auch anspruchsvoller konzipiert werden und die Willensbildung und -äußerung der Adressaten allgemeinverbindlicher Entscheidungen, d.h. den öffentlichen Diskurs, Formen der Partizipation, in den Prozess der Erzeugung von Legitimität integrieren, d.h. als Form der Legitimation akzeptieren. Dabei erhöht sich die legitimierende Wirkung von diskursiver Partizipation je weiter die Entscheidungsträger von der Willensbildung der Adressaten entfernt sind, also je weniger sie repräsentieren. Partizipation und Deliberation stehen nicht im Widerspruch zur Repräsentation, sondern ergänzen diese und direkte Demokratie kann Repräsentation – in kleinen Einheiten – ersetzen. Transparenz von Entscheidungsprozessen, Dialog und Diskurs gehören insofern in die Konzeption von Demokratie. Aber alleine reichen sie nicht, um die Wahrscheinlichkeit von Legitimität zu erhöhen und Entscheidungsträger zu legitimieren.
- Input-Legitimität oder Legitimation setzt gleiche Beteiligung oder mindestens gleiche Beteiligungsmöglichkeiten voraus. Die zentrale Regel im Bereich der politischen Repräsentation ist das Gebot der Stimmengleichheit im Wahlrecht. Die Ungleichheit der Stimmengewichte erzeugt nach dem modernen Verständnis von Demokratie keine demokratische Legitimation. Partizipation wird zum Lobbyismus, wenn der gleiche Zugang, die gleiche, plurale Beteiligung nicht gewährleistet ist. Die Beteiligung von „Stakeholdern“ ist immer in Gefahr zum Lobbyismus zu werden, weil gleiche Beteiligungschancen nicht garantiert sind. Freihandelsabkommen lassen sich deshalb nicht durch die Beteiligung von Stakeholdern legitimieren. Das gilt in verschärfter Form, wenn dadurch fehlende Repräsentation ersetzt werden soll, d.h. Entscheidungen einer Administration, die – jeweils für den anderen Partner – nicht an die Legitimationskette gelegt ist, verbindlich werden sollen oder parlamentarische Entscheidungen präjudizieren. Wenn nur die Organe der EU über TTIP und CETA beschließen, entsteht ein Defizit demokratischer Legitimation, weil eine wesentliche Entscheidung von Gremium getroffen werden, die erheblich „überföderalisiert“ (BVerfG) sind, d.h. bei denen das Prinzip der Stimmengleichheit nicht gewahrt ist.
- Inzwischen stellt sich die Frage, ob Demokratie eine gleiche Beteiligung und nicht nur gleiche Beteiligungschancen voraussetzt. Die Überrepräsentation bürgerlicher, sozial „gehobener“ Schichten in Partizipationsprozessen unterschiedlicher Form, d.h. von der Bürgerbeteiligung im Verwaltungsverfahren bis zur Volksgesetzgebung, ist ein diskutiertes Phänomen und Problem. Inzwischen sprechen wir auch von einer Krise der Repräsentation, weil Beteiligung nicht mehr stattfindet, weil Wahlenthaltung unübersehbar ist und diese verbunden ist mit dem Gefühl der Nicht-Repräsentation, weil allgemein verbindliche Entscheidungen der Repräsentationsorgane von der Willensbildung in der Gesellschaft (zunehmend?) abweichen.
- Die Rückbindung allgemein verbindlicher Entscheidungen an die Willenbildung der Adressaten ist voraussetzungsreich. Eine der schwierigeren Voraussetzungen betrifft den Entscheidungsmodus also das Mehrheitsprinzip, das voraussetzt, dass die Minderheit die Entscheidungen von Mehrheiten akzeptieren kann. Das kann nur funktionieren, wenn strukturelle Minderheiten ausgeschlossen sind, also Minderheiten zur Mehrheit werden können und Minderheiten grundrechtlich geschützt sind. Das müsste weiter diskutiert werden, kann es an dieser Stelle aber nicht.
- Hier interessiert eine andere Voraussetzung, nämlich die Autonomie der Willensbildung und die Autonomie im Entscheidungsprozess. Anknüpfen lässt sich an Kants Verständnis von Republikanismus[1] als Selbstgesetzgebung. Selbstgesetzgebung hat die Autonomie im ersten Teil des Wortes. Gesetzgebung lässt sich nun – so hat Kant es wohl gemeint – als Rechtsetzung verstehen. Ich schlage einen weiteren Begriff vor. Dann meint Selbstgesetzgebung Autonomie gegenüber heteronomen Gesetzen, die nicht nur Recht umfassen. Natürlich kann sich die Forderung nach Autonomie in der Gesetzgebung nur auf gesellschaftliche Gesetzmäßigkeiten beziehen, nicht etwa auf Naturgesetze. Dann aber meint sie auch Autonomie gegenüber ökonomischen Gesetzen, was man üblicherweise als Primat der Politik gegenüber der Ökonomie bezeichnet. Der normativ verstandene Begriff der Demokratie umfasst das Primat der Politik, d.h. Autonomie der politischen Entscheidungsprozesse. Demokratie hat also neben der prozeduralen eine materiale Dimension. Demokratie als Selbstgesetzgebung steht in einem normativen Widerspruch zur „marktkonformen Demokratie“.
- Autonomie gegenüber den Marktgesetzen wird in einer globalisierten Ökonomie zu einem fundamentalen Problem der Politik. Eine Möglichkeit, diesem Problem entgegen zu wirken, besteht darin, Räume zu vergrößern, also die Politik gleichsam zu „globalisieren“. Die EU war im Ansatz auch ein Projekt, um das Primat der Politik gegenüber einer globalisierten Ökonomie zu sichern bzw. wieder herzustellen und in diesem Sinne ein emanzipatorisches Projekt. Die Festlegung auf den Freihandel unterwirft dagegen die Politik den Marktgesetzen, was auch aus apologetischer Sicht so gesehen wird. Allerdings kann eine autonome Entscheidung auch dazu führen, sich den Marktgesetzen zu unterwerfen. Eine solche Entscheidung muss aber reversibel sein, d.h. sie darf nicht Strukturen zementieren, so dass „andere Mehrheiten“ Schwierigkeiten haben, diese Entscheidung aufzuheben und eine andere Politik zu machen. Freihandelsabkommen schaffen solche Strukturen, insbesondere dann, wenn sie unkündbar sind oder lange Kündigungsfristen haben. Der Investorenschutz soll etwa nach dem CETA-Entwurf auch noch 20 Jahre nach Kündigung des Abkommens gelten.
- Schließlich: Die Politisierung der Zivilgesellschaft hinkt der Globalisierung der Ökonomie und der institutionalisierten Politik hinterher. Allgemein verbindliche Entscheidungen auf diesen Ebenen werden unter diesen Bedingungen notwenig – d.h. aufgrund der strukturellen Bedingungen – nur unzureichend an die Willensbildung der Adressaten zurück gebunden. Das marktradikale Konzept von Ökonomie wird im Ergebnis durch supranationale Institutionen gegen demokratische Willensbildung gepanzert. Das hat Rückwirkungen auf den nationalen, demokratischen Diskurs. Der Eindruck der Alternativlosigkeit verstärkt sich. Demokratie wird entleert, Politik zur hohlen Phrase, die das Publikum erahnt und sich abwendet. Wegen seiner inhaltlichen Reduktion und Redundanz verliert der Output an Legitimität. Freihandel und Demokratie sind ein Widerspruch.
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Demokratie und Freihandel (Übertragung von Hoheitsrechten)
Dieser Zusammenhang erregte besonders öffentliches Interesse mit dem Lissabon-Vertrag und dem Urteil des BVerfG dazu (BVerfG, 2 BvE 2/08 vom 30.6.2009, Absatz-Nr. (1 – 421)). Die Gegner des Vertrages begründeten mit Bestimmungen des Grundgesetzes, dass mit der vertraglich vereinbarten Übertragung von Hoheitsrechten die Wahrung des „Demokratieprinzips“ (der „demokratischen Grundsätze“) nicht mehr gesichert sei.
In seiner Urteilsbegrünung verweist das BVerfG auf ein zu differenzierendes Verständnis von Demokratie: „Danach beruht die Arbeitsweise der Europäischen Union auf der repräsentativen Demokratie (Art. 10 Abs. 1 EUV-Lissabon), die durch Elemente der partizipativen, assoziativen und direkten Demokratie, insbesondere eine Bürgerinitiative, ergänzt wird (Art. 11 EUV-Lissabon).“
Die Differenzierung erfolgte mit Eigenschaftsworten. Selbst wenn diese Worte als Begriffe verstanden werden, wird mit ihnen nichts ausgesagt, was das als „Demokratie“ Bezeichnete ist, für das diese Eigenschaften feststell-bar sind. Folge dessen sind Diskurse zum Zusammenhang von Demokratie und Übertragung von Hoheitsrechten immer wieder veröffentlicht worden.
Die hier dazu veröffentlichten Gedanken (falsch als „Thesen“ bezeichnet) sind Ausdruck beispielhafter wissenschaftlicher Auseinandersetzung damit, die von wenig anderen in dieser Qualität zu finden ist. Die „These“, es handle sich um „Thesen“, ist deshalb nicht zu kommentieren. Die Gesamtheit der Aussagen regt an, sie mit der Kommentierung bestimmter ihrer Aussagen (Aussagensätze und ihrer Zusammenhänge) zu würdigen.
Das Wort Demokratie – entlehnt aus dem griechischen Wort demokratia – ist mit dem Verständnis von einer (Volks-)Herrschaft verbunden.
Weil aber dieses Wort in Aussagen als Begriff verwendet wird, ist jeder Diskurs zu „Demokratie“ eine Auseinandersetzung mit dem Verstehen, welches Begriffene damit ausgedrückt wurde, was mit ihm zu begreifen ist. Es ist mit der genannten Entlehnung also eine Auseinandersetzung um das Verstehen der Worte Volk und Herrschaft, welches Begriffene, welcher begriffene Zusammenhang mit diesen ausgedrückt wurde, was mit diesen zu begreifen ist.
Diese Auseinandersetzung kann wie in der 1. These mit dem Verstehen der Worte „Legitimation und Legitimität“ von Herrschaft (Macht) beginnen, um die Frage zu beantworten: Wann ist welche Herrschaft als rechtmäßig, wann ist eine Herrschaftsausübung als richtig, als gerecht zu beurteilen? Sie bedingt deshalb auch eine Auseinandersetzung dazu, ob bei der Beantwortung dieser Frage das Wort „legitim“ als Synonym für richtig, für gerecht zu verwenden ist.
Die Frage, wann welche Herrschaft, welche Herrschaftsausübung als legitim zu beurteilen sind, kann nicht damit beantwortet werden, dass sie als rechtmäßig, als gerecht, als richtig von den Beherrschten („Adressaten“) empfunden werde. Auch dann nicht, wenn die Beherrschten ihr ausgedrücktes Empfinden (ihr ausgedrückter Glaube; ihr ausgedrücktes Wissen) als übereinstimmend mit ihrem Willen verstehen. Denn die Frage, mit dem Verstehen des Willens der Beherrschten beantworten zu wollen, ist zu „voraussetzungsreich“.
Die 5. These weist noch auf eine andere schwierigen Voraussetzung hin („Entscheidungsmodus“ „Mehrheitsprinzip“ trotz fehlender Voraussetzung). Folgerichtig daraus dann auch die Auseinandersetzung in der 6. These mit der scheinbaren Gegensätzlichkeit autonomer und heteronomer Willensbildung und Herrschaft: Demokratie als Selbstgesetzgebung zu verstehen, stehe in einem normativen Widerspruch zu einem Verständnis von „marktkonformer Demokratie“. Diese Folgerung berücksichtigt also die Erkenntnis, dass alle Willensbildung und Herr-schaft heteronom ist, also diese nicht an sich unabhängig erfolgen (können) und auch nicht unabhängig erfolgen.
In den Thesen 7. und 8. werden daraus (folgerichtig) Widersprüche des Verstehens von „Demokratie“ und von „globalisierter Ökonomie“, des Verstehens ihres Zusammenhangs („Freihandel und Demokratie sind ein Widerspruch“) erkannt und genannt sowie Folgen dieses Widerspruchs beschrieben.
Weil aber der folgerichtig erkannte Widerspruch in Aussagensätzen mit scheinbaren Begriffen beschrieben wird, kann auch der Vorschlag, die Globalisierung solle „reversibel“ gestaltet werden, beliebig verstanden werden. Er resultiert wohl aus dem herrschenden Verständnis, dass mit Recht Wirklichkeit (unabhängig unbegrenzt) gestaltet werden könne, zu gestalten sei.
Die Worte Freihandel und Demokratie widersprechen sich also nicht, auch dann nicht, wenn sie als Begriffe verwendet werden. Es ist also das vom herrschenden Verständnis bestimmte Verstehen („soll verstanden werden“) von Freihandel und von Demokratie, wofür ein Widerspruch erkannt werden kann.
Zum Beispiel Demokratie: Soll sie verstanden werden „als Rückbindung allgemeinverbindlicher Entscheidungen an die Willensbildung der Adressaten dieser Entscheidungen“, dann ist deshalb zum Beispiel der Aussagesatz: „Demokratie wird entleert“, beliebig zu verstehen. Das Wort Demokratie und diese Aussage sind beliebig, widersprüchlich zu verstehen, also was das als Demokratie Bezeichnete ist, wie es sich (also selbst) entleert aber auch, was als „Rückbindung an“, als „Allgemeinverbindlichkeit von Entscheidungen“, als „Willensbildung“ usw. zu verstehen ist.
Die Feststellung: „Freihandel und Demokratie sind ein Widerspruch“ zu begründen, bedingt also, wenn die Feststellung dieses Widerspruchs keine These ist, dass in dieser Aussage die Worte Freihandel und Demokratie Begriffenes bezeichnen, mit ihnen Begriffenes ausgedrückt wird. Nur das ermöglicht mit ihnen in dieser Aussage, diesen Widerspruch nicht beliebig verstehen und ihn nicht beliebig, entsprechend individueller Empfindungen, verstehen und beurteilen zu können, ob dieser Widerspruch und seine Folgen richtig sind.
Das Wort Demokratie als Begriff verstehen wollen, ob – entlehnt aus dem griechischen Wort demokratia – mit dem Verständnis von einer (Volks-)Herrschaft verbunden oder ob es als „als Rückbindung allgemeinverbindli-cher Entscheidungen an die Willensbildung der Adressaten dieser Entscheidungen“ verstanden werden soll, bedingt zunächst zu verstehen, welche erkannte Bedeutung für das Zusammenleben der Menschen die Bildung des Wortes verursacht hat, was das auf einen bestimmten Teil der Erde gebundene Zusammenleben von Menschen bedingt, also was richtig für dessen Zusammenleben ist.
Das Zusammenleben bedingt auch eine Herrschaft darüber. Sie ist also dann dafür richtig, wenn sie das Zusammenleben sichert. Sie ist also dann richtig und zwar unabhängig davon, ob sie auch als gerecht, als notwendig empfunden und verstanden wird. Und sie ist auch dann richtig, wenn sie nicht von allen, die zusammen leben, als richtig (als gerecht) empfunden und verstanden wird.
Das Zusammenleben bedingt ebenso Mittel und Bedingungen für das Leben der Menschen, für ihr Zusammenleben, zu denen auch das Erlangen und Sichern dieser Mittel und Bedingungen gehören. Wird mit ihnen das Leben der Menschen, ihr Zusammenleben gesichert, dann sind sie dafür richtig. Und auch hier gilt: unabhängig davon, ob diese auch als gerecht, als notwendig empfunden und verstanden werden.
Was das Zusammenleben bedingt sind also objektive Bedingungen für das Zusammenleben, für das Sichern des Zusammenlebens. Sie wurden und werden als Bedeutung dafür erkannt. Aufgrund dieser erkannten Bedeutung dieses objektiven charakteristischen Zusammenhangs der genannten Bedingungen, wurde dieser mit einem besonderen Wort – hier Demokratie – bezeichnet. Es drückt das Begriffene von diesem Zusammenhang aus. Es ist damit ein Begriff und kann mit diesem Verständnis in Aussagensätzen als Begriff verwendet werden.
Eine Herrschaft, welche das Zusammenleben bedingt, ist also damit begründet, ist damit als legitim zu verstehen, wenn sie das Zusammenleben sichert. Ein „erfolgreicher Prozess“ des Legitimierens einer Herrschaft und auch eine als legitimiert bezeichnete Herrschaftsausübung sind also zwar notwendig aber weder hinreichend dafür, dass sie richtig sind, noch dafür, dass sie als richtig, als gerecht empfunden oder zu verstehen seien.
Denn das Verstehen der Herrschenden von einem „erfolgreichen Prozess“ des Legitimierens von (ihrer) Herrschaft, von ihrer Legitimität, kommt in der Art und Weise ihrer Herrschaftsausübung zum Ausdruck, in ihren als Gesetze bezeichneten Bestimmungen, in ihrem als Politik bezeichneten Bestimmen und Handeln. In diesen kommt ihr (herrschendes) Verständnis von den das Zusammenleben sichernden Zusammenhängen mit den Mitteln und Bedingungen dafür zum Ausdruck.
Die „Rückbindung“ des Legitimierens der Herrschaft, die „Rückbindung“ deren Bestimmen und Handeln (Herrschaftsausübung) an die Willensbildung der Adressaten (Beherrschten) bedingt eine Macht zur Durchsetzung dieses Willens. Doch das als Wille ausgedrückte Verstehen der Beherrschten, was richtig für ihr Leben, für ihr Zusammenleben ist, welche Herrschaft, welche Mittel und Bedingungen dafür richtig sind, ist nicht gleich, hat nicht die Macht (herrscht nicht) eines gleichen Verständnisses.
Das herrschende Verständnis von einem „Primat der Politik“ erscheint deshalb als richtige Schlussfolgerung und ist scheinbar deshalb auch als demokratisch begründet zu verstehen. Mit diesem Verständnis kommt aber der Widerspruch zu der Erkenntnis (Erkenntnis-Widerspruch) vom objektiven charakteristischen Zusammenhang der das Zusammenleben sichernden Mittel und Bedingungen („der wahren Macht wirtschaftlicher Natur“) und der Herrschaft darüber zum Ausdruck.
Die Willensbildung als Ausdruck gleichen Verstehens der Beherrschten setzt also voraus ihre Kenntnis von diesem Zusammenhang.
Die „Rückbindung“ daran betrifft dann also Entscheidungen, nicht zu etwas, was richtig ist, sondern wie mit dem Richtigen, mit welcher Art und Weise das Zusammenleben zu sichern ist. Die Entscheidungen zu letzterem kann dann als das „Primat der Politik“ bezeichnet werden.
Kann festgestellt werden, dass in und mit Kenntnis von diesem Zusammenhang, dass Zusammenleben gesichert ist, weiterhin gesichert wird, dann bedarf es nicht des Wortes Demokratie.
Ist das Zusammenleben nicht gesichert, gefährdet, dann fehlt es an Demokratie für dieses Zusammenleben. So zum Beispiel durch Übertragung von Hoheitsrechten infolge entweder, dass die Mittel und Bedingungen das Zusammenleben nicht mehr sichern können, oder, dass durch Herrschaftsausübung diese Mittel und Bedingungen der Sicherung des Zusammenlebens entzogen worden sind, entzogen werden.
In Kenntnis der „wahren Macht wirtschaftlicher Natur“ und ihrer Folgen kann begründet werden, ob „Freihandel und Demokratie“ ein Widerspruch sind, oder in ihrem Zusammenhang „Freihandel“ (Übertragung von Ho-heitsrechten) als legitim (als richtig) verstanden und bezeichnet werden kann.