„Götter“-Dämmerung in Bayern? Gedanken zur Regierungsbildung nach der Landtagswahl

von THOMAS KIENLE

Die Würfel sind gefallen; das bayerische Volk hat gewählt. Nach dem (vorläufigen) amtlichen Endergebnis der Landtagswahl steht fest: die CSU verliert ihre absolute Mehrheit. Die Wählerinnen und Wähler zwingen die Partei in eine Koalition. Freilich sind auch andere „Farbenspiele“ ohne die CSU (theoretisch) möglich. Sicher ist zunächst nur: Der Himmel Bayerns ist, wie seine Landesfarben (Art. 1 Abs. 2 der Verfassung des Freistaates Bayern – BV), auch nach der Wahl noch „Weiß und Blau“. Im Zuge der Regierungsbildung könnten gleichwohl „dunkle Wolken“ aufziehen. Wie also geht es weiter? Insbesondere: Wie lange haben die Parteien Zeit, eine stabile Regierung zu bilden? Oder ließe die Bayerische Verfassung notfalls auch eine Minderheitsregierung zu?

Der neu gewählte Landtag tritt „spätestens am 22. Tag nach der Wahl“ erstmals zusammen (Art. 16 Abs. 2 BV; im Bund „spätestens am dreißigsten Tage“, Art. 39 Abs. 2 GG). Dieser wählt den bayerischen Ministerpräsidenten dann „innerhalb einer Woche“ (Art. 44 Abs. 1 BV). Die Wahl des Ministerpräsidenten muss somit spätestens am 29. Tag (nicht vier Wochen!) nach der Landtagswahl stattfinden. Stichtag ist mithin der 12. November 2018. Die Bayerische Verfassung gibt daher, anders als das Grundgesetz, einen durchaus sportlichen Zeitplan vor, um die oder den „Bavaria One“ zu wählen. So weit, so klar.

Rechtsfolge des Art. 44 Abs. 1 BV – oder: der Tag X nach dem 12. November 2018

Intrikat wird es indes, wenn der Landtag bis zum 12. November 2018 keinen Ministerpräsidenten gewählt hat. Die Bayerische Verfassung regelt die Rechtsfolge nicht eindeutig. Anders der Bund: Erreicht der Gewählte die sog. Kanzlermehrheit in der dritten Wahlphase nicht, muss ihn der Bundespräsident entweder als sog. echten Minderheitskanzler ernennen oder den Bundestag auflösen (Art. 63 Abs. 4 Satz 3 GG). Art. 44 Abs. 1 BV sieht hingegen selbst keine Rechtsfolge vor.

Dem könnte jedoch Art. 44 Abs. 5 BV abhelfen: „Kommt die Neuwahl innerhalb von vier Wochen nicht zustande, muss der Landtagspräsident den Landtag auflösen“. Die Vorschrift regelt allgemein den Fall einer „Verzögerung der Neuwahl“ (Nawiasky, Die Verfassung des Freistaates Bayern, 1948, S. 122). Welche Gründe die Neuwahl des Ministerpräsidenten verzögern, ist der Bayerischen Verfassung einerlei. Sie will der Gefahr eines möglicherweise dauerhaften Interregnums begegnen, und zwar in der (unter Umständen trügenden) Erwartung, die Wählerinnen und Wähler berufen einen „neuen aktionsfähigen Landtag“ (Nawiasky, ebenda, S. 122). Hält man Art. 44 Abs. 5 BV für anwendbar, sind die Probleme aber keineswegs gelöst. Denn Art. 44 Abs. 5 und Abs. 1 BV lassen sich nicht bruchfrei in Einklang bringen.

Würde man allein die Rechtsfolge des Art. 44 Abs. 5 BV anwenden, müsste der Landtagspräsident den Landtag mit Ablauf des 12. November auflösen; dann gäbe es spätestens am sechsten Sonntag nach der Auflösung Neuwahlen (Art. 18 Abs. 4 BV). Die Frist wäre hiernach denkbar kurz bemessen. Vorzugswürdig erscheint es daher, Art. 44 Abs. 5 BV tatbestandlich zur Geltung zu bringen. Aber ab wann beginnen die „vier Wochen“ zu laufen?

Variante 1: Auf den Tag der Wahl (14. Oktober) kann nicht abgestellt werden. Denn die vier Wochen (28 Tage) würden bereits einen Tag vorher enden, als es Art. 16 Abs. 2 in Verbindung mit Art. 44 Abs. 1 BV (29 Tage) vorsehen.

Variante 2: Mit dem Zusammentritt des Landtags. Diese Lesart überzeugt teleologisch. Der Zusammentritt des neuen Landtags lässt die durch den alten Landtag vermittelte demokratische Legitimation des Ministerpräsidenten entfallen (vgl. Schemmel, NVwZ 2018, 105). Diesen Zustand muss der Landtag in der Frist beseitigen, die die Bayerische Verfassung auch für den Fall eines Rücktritts oder Tods (Art. 44 Abs. 3 und 4 BV) vorsieht. Die Rechnung geht mithin so: Art. 44 Abs. 5 (vier Wochen) minus Art. 44 Abs. 1 BV (eine Woche). Diese Lösung gewährt dem Landtag daher gegebenenfalls einen dreiwöchigen „Aufschub“ (Josef Franz Lindner); am 3. Dezember ist dann aber „Schicht im Schacht“.

Minderheitsregierung in Bayern?

So oder so – viel Zeit bleibt nicht. Das ruft die Frage auf den Plan, ob auch in Bayern notfalls eine Minderheitsregierung verfassungsrechtlich zulässig ist. Wie die Vergangenheit zeigt, ist es nicht ausgeschlossen, dass sich mögliche Koalitionäre noch auf der Zielgeraden entscheiden, es sei „besser nicht zu regieren, als falsch zu regieren“.

Der bayerische Ministerpräsident wird mit einfacher Mehrheit der abgegebenen Stimmen gewählt (Art. 23 Abs. 1 BV). Gewählt ist damit der Kandidat, der mehr als die Hälfte der abgegebenen gültigen Stimmen erhält; Enthaltungen zählen nicht. Einer sog. Kanzlermehrheit (vgl. Art. 63 Abs. 2 Satz 1 GG: „Stimmen der Mehrheit der Mitglieder des Bundestages“) bedarf es in Bayern somit nicht; die einfache Mehrheit genügt.

Daraus folgt: Der bayerische Ministerpräsident kann auch durch eine Minderheit gewählt werden, etwa wenn sich eine Fraktion (oder mehrere) der Stimme enthielte(n). Freilich käme dies einer bloßen Duldung gleich und ist – wie Josef Franz Lindner zu Recht bemerkt – „politisch unwahrscheinlich“, verfassungsrechtlich aber ebenso möglich wie gewollt (vgl. Nawiasky, ebenda, S. 120 f.).

Rücktrittspflicht nach Art. 44 Abs. 3 Satz 2 BV

Endlich schließt auch die Rücktrittspflicht des Art. 44 Abs. 3 Satz 2 BV eine Minderheitsregierung in Bayern (mittelbar) nicht grundsätzlich aus (so aber wohl Josef Franz Lindner). Zwar muss der Ministerpräsident zurücktreten, wenn die „politischen Verhältnisse ein vertrauensvolles Zusammenarbeiten zwischen ihm und dem Landtag unmöglich machen“. Dieser Satz geht auf einen Vorschlag von Nawiasky zurück (Prot. II S. 514 ff.). Mit seiner „elastischen“ Formel wollte er das „Prinzip der Homogenität zwischen Regierung und Parlament“ normiert wissen. Im Kern geht es um die „Stabilität der Regierung“. Man wollte verhindern, dass sich „extreme Parteien an beiden Flügeln“, die kein gemeinsames Ziel verfolgen und die nur die Negation eint, zusammenrotten und die Regierung stürzen (können). Die Bayerische Verfassung legt die Verantwortung vielmehr in die Hände des Ministerpräsidenten und entscheidet sich damit gleichsam gegen ein (destruktives wie konstruktives) Misstrauensvotum.

Vor diesem Hintergrund verbietet sich jedweder Automatismus. Schon die Hürde, die Art. 44 Abs. 3 Satz 2 BV aufstellt, ist denkbar hoch, geht es doch darum, dass eine vertrauensvolle Zusammenarbeit schlechterdings „unmöglich“ ist. Indes ist es auch unter den Bedingungen einer Minderheitsregierung möglich, vertrauensvoll zusammenzuarbeiten. In Deutschland gab es seit 1949 insgesamt 31 Minderheitsregierungen, davon 27 auf Landesebene (wenn auch nicht in Bayern). Freilich waren diese „Koalitionen der Einladung“ selten dem (kurzfristigen) Verlust von Mehrheiten geschuldet, als vielmehr aus der Not heraus geboren (instruktiv Krings, ZRP 2018, 2).

Hebt also die Bayerische Verfassung eine Minderheitsregierung durch ihr Wahlsystem (Art. 23) erst ins Amt, wäre es widersinnig, wenn der Ministerpräsident im nächsten Atemzug gemäß Art. 44 Abs. 3 Satz 2 BV zurücktreten müsste. Die Handlungsfähigkeit einer Minderheitsregierung ist typischerweise erschwert, aber nicht unmöglich. Schließlich kann auch eine Minderheitsregierung durch Koalitionsvertrag und Kabinettsumbildung gleichsam zu einer Mehrheitsregierung mutieren (Krings, ZRP 2018, 2, 4).

Anders mag der Fall liegen, wenn der Koalitionspartner umgekehrt eine bestehende Koalition aufkündigt. Aber selbst dann müssen noch weitere Umstände hinzukommen. Es bedarf also, wie es der „Vater“ der Bayerischen Verfassung, Wilhelm Hoegner, in der 24. Sitzung des Verfassungs-Ausschusses vom 28. August 1946 formulierte, „dann zweifellos einer längeren Reihe von Meinungsverschiedenheiten zwischen dem Parlament und der Regierung, bis die Dinge so weit gediehen sind, dass von einem Vertrauensverhältnis nicht mehr die Rede sein kann“. Am Ende bleibt die Hoffnung, dass es so weit nicht kommen wird.

Zitiervorschlag: Thomas Kienle, „Götter“-Dämmerung in Bayern? Gedanken zur Regierungsbildung nach der Landtagswahl, JuWissBlog Nr. 86/2018 v. 16.10.2018, https://www.juwiss.de/86-2018/.

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