von FIENE KOHN
Wir befinden uns im Jahre 2024 nach Christus. In ganz Niedersachsen arbeiten Landkreise und Gemeinden Hand in Hand zum Wohl der Bürger. In ganz Niedersachsen? Nein! Ein von unbeugsamen Bürgern bevölkertes Dorf (die Samtgemeinde Bodenwerder-Polle) hört nicht auf, dem Landkreis Holzminden Widerstand zu leisten. Und weil die beabsichtigte Schließung der Oberschule das Fass zum Überlaufen gebracht hat, sieht die Samtgemeinde nur einen Ausweg: den Wechsel zum Landkreis Hameln-Pyrmont. Doch ist das überhaupt möglich? Kann eine Gemeinde kurzerhand den Landkreis wechseln?
Unzufriedenheit mit dem Landkreis – ein ausreichender Grund?
Unter welchen Umständen eine Umgliederung von Gemeinden möglich ist, bestimmt sich nach Art. 59 der Niedersächsischen Landesverfassung (NVerf), wobei dieser maßgeblich von Art. 28 Abs. 2 des Grundgesetzes beeinflusst wird.
Gem. Art. 59 Abs. 1 NVerf ist eine Umgliederung von Gebietsteilen der Landkreise „aus Gründen des Gemeinwohls“ möglich. Eine gefestigte Rechtsprechung gibt es insoweit bisher nicht. Die Neugliederung muss aber einer größeren Allgemeinheit dienen, auch wenn dies gleichzeitig im Interesse eines bestimmten Personenkreises ist (NdsStGHE 1, 174 (193)). Auch müssen die Gründe für die Neugliederung im Einklang mit der Verfassung stehen. Bisher wurde unter anderem die Leistungsfähigkeit der Kommune (NdsStGHE 1, 174 (194)) als ein Gemeinwohlgrund anerkannt.
Die Samtgemeinde Bodenwerder-Polle ist unzufrieden mit dem Handeln des Landkreises. Sie bemängeln ausfallende Schulbusse und die Schließung der örtlichen Oberschule, der zu einem zusätzlichen Schulweg von 14 Kilometern führe. Das Vorgehen im Kreistag sei „nicht in Ordnung“, unter anderem seien Fragen nicht beantwortet worden. Die subjektive Nichtverbundenheit der Bevölkerung mit einer Gemeindeebene allein reicht laut Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in einem niedersächsischen Fall (BVerfGE 86, 90 Rn. 56) nicht aus, um eine Umgliederung zu rechtfertigen. Die örtliche Verbundenheit der Einwohnerinnen und Einwohner soll jedoch gem. § 23 Abs. 2 des Niedersächsischen Kommunalverfassungsgesetzes (NKomVG) gewahrt werden. Das Verbundenheitsdefizit kann dazu führen, dass die Integration und letztendlich auch die Leistungsfähigkeit der Gemeinde behindert wird (BVerfGE 86, 90 Rn. 55). Dies ist dann in die Abwägung des Gemeinwohls einzubeziehen. Die Unzufriedenheit der Samtgemeinde ist also nicht zu vernachlässigen und könnte ein zulässiger Grund des Gemeinwohls sein.
Auf der anderen Seite wäre die Leistungsfähigkeit des Landkreises Holzminden abzuwägen. Der Landkreis würde mit der Samtgemeinde etwa ein Fünftel seiner Einwohner verlieren. Die Vorstellungen über eine Mindestgröße von Landkreisen kann zwar in einer Abwägung weniger wichtig sein als die Verbundenheit der Bürger (BVerfGE 86, 90 Rn. 55). Nichtsdestotrotz könnte die unter Umständen folgende mangelnde Leistungsfähigkeit des Landkreises zu einer kompletten Neuordnung des südlichen Niedersachsens führen. Auch diese Folgeaspekte sind in einer Abwägung des Gemeinwohls einzubeziehen.
Die rechtliche Umsetzung
Die Umgliederung könnte gem. Art. 59 Abs. 2 S. 2 NVerf durch einen Vertrag des Landkreises Holzminden, dem die Samtgemeinde aktuell angehört, mit dem Wunsch-Landkreis Hameln-Pyrmont rechtlich umgesetzt werden. Damit das Verfahren zum Landkreiswechsel in Gang gesetzt wird, hat der Samtgemeinderat Bodenwerder-Polle den Bürgermeister einstimmig aufgefordert, Gespräche mit dem Landrat von Hameln-Pyrmont aufzunehmen. Der Landrat von Hameln-Pyrmont hat bereits Gesprächsbereitschaft signalisiert. Allerdings müsste auch der Landkreis Holzminden mitspielen, der jedoch wenig Interesse an einem Schrumpfen haben wird. Per Bürgerbegehren (§ 32 Abs. 1, 2 S. 1 i.V.m. § 58 Abs. 1 Nr. 4 NKomVG) könnte der Landkreis gezwungen werden, einen entsprechenden Vertrag mit dem Wunsch-Wahlkreis abzuschließen. Dazu müssten mindestens 10 Prozent der Einwohnerinnen und Einwohner des Landkreises, also etwa knapp die Hälfte der Einwohnerinnen und Einwohner der Samtgemeinde, für einen Landkreiswechsel stimmen. Auch die Kreistagsabgeordneten könnten eine Abstimmung durch die Bürger erreichen (§ 33 Abs. 1 NKomVG). Der Bürgerentscheid müsste allerdings mit einer Zweidrittelmehrheit im Kreistag eingefordert werden und mindestens 20 Prozent der Wahlberechtigten müssten für einen Wechsel stimmen – eine Menge, die in etwa dem Anteil der Samtgemeinde am Landkreis Holzminden entspricht. Selbst wenn eine dieser direktdemokratischen Abstimmungen gelingen sollte – erforderlich wäre immer noch die Genehmigung des Landes (Art. 59 Abs. 2 S. 2 NVerf). Diese Genehmigung ist keine Maßnahme der Kommunalaufsicht, sondern ein im Ermessen des Landes stehender Organisationsakt (Waechter in: Hannoverscher Kommentar zur NVerf, Butzer u.a., 2. Aufl. 2021, Artikel 59 Rn. 92).
Eine andere Möglichkeit wäre gem. Art. 59 Abs. 2 S. 1 NVerf ein Gesetz. Ein entsprechender Gesetzesentwurf müsste also eine Mehrheit im niedersächsischen Landtag finden. An dieser Hürde scheiterte in Baden-Württemberg schon die Stadt Bad Herrenalb, die in den Landkreis Karlsruhe wechseln wollte. Begründet wurde das „Nein“ zum Wechsel mit der Vorbildwirkung für andere Gemeinden. Man befürchtete Nachahmer. Das sei nicht im Interesse des Landes.
Eine Möglichkeit, Druck auf den Landtag auszuüben, wären direktdemokratische Instrumente. Die Landesverfassung sieht hier gleich mehrere vor. Eine Volksinitiative (Art. 47 NVerf) könnte erreichen, dass sich der Landtag mit dem Thema auseinandersetzt. Allerdings führt eine Volksinitiative nicht zu der Pflicht, ein bestimmtes Ziel zu erreichen. Der Landtag müsste sich lediglich mit dem Landkreiswechsel befassen, könnte aber auch entschließen, nichts zu unternehmen. Außerdem setzt eine solche Initiative die Unterstützung von 70.000 Wahlberechtigten voraus. Die Samtgemeinde Bodenwerder-Polle hat allerdings nur rund 15.000 Einwohner. Ein Volksentscheid (Art. 49 NVerf) dagegen würde zwar zu einer Rechtsänderung führen. Allerdings müssten dazu mindestens ein Viertel der Wahlberechtigten (ca. 1,6 Millionen) einem Landkreiswechsel zustimmen, und es müsste zunächst ein Volksbegehren vorliegen. Selbst ein Volksbegehren (Art. 48 NVerf) ist kaum realistisch. Ein solches Volksbegehren müsste von 10 Prozent der Wahlberechtigten, also etwa 650.000 Bürgern, unterstützt werden. Es erscheint unwahrscheinlich, dass die Samtgemeinde es schafft, so viele Niedersachsen für ihr Anliegen zu begeistern.
Ausblick
Die Samtgemeinde Bodenwerder-Polle hat also wahrscheinlich keinen Erfolg mit ihrem Begehren, den Landkreis zu wechseln. Ihnen bleibt also nur der doch zumutbare demokratische Weg, politisch aktiv Einfluss auf die Entscheidungsprozesse im Landkreis zu nehmen. Aber vielleicht ist ja gerade die medienwirksame Androhung eines Landkreiswechsel der Versuch, den Landkreis zu einem Umdenken zu bewegen.
Zitiervorschlag: Kohn, Fiene, Mal eben so den Landkreis wechseln?, JuWissBlog Nr. 21/2024 v. 21.03.2024, https://www.juwiss.de/21-2024/.
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