Wie viele braucht’s zum Untersuchen?

von ANN-SOPHIE WEBER und BERNHARD WEILER

Noch in der letzten Sitzung der 18. Legislaturperiode änderte der rheinland-pfälzische Landtag am 6. Mai 2026 die Landesverfassung: Das erforderliche Quorum, um einen Untersuchungsausschuss einzusetzen (Art. 91 Abs. 1 Satz 1 LV), wurde von einem Fünftel der Mitglieder des Landtags auf ein Viertel erhöht. Brisant war vorliegend, dass die Verfassungsänderung als Reaktion auf die Wahlergebnisse der Landtagswahlen erfolgte. Es stellt sich daher die Frage, ob das Rechte auf eine effektive Opposition unmöglich gemacht wird und ob der alte Landtag für diese Verfassungsänderung noch legitimiert war.

Bedeutung der Oppositionsrechte

Unstrittig kommt dem Untersuchungsausschuss als grundlegendes Minderheitenrecht sowohl auf Bundesebene (u.a. BVerfG 2 BvE 4/14) als auch auf Landesebene (VGH RLP O 24/10) eine große Bedeutung zu. Die Überwachung der Exekutive durch Untersuchungsausschüsse wird als „schärfstes Schwert“ des Parlaments angesehen, was aufgrund einer wirksamen parlamentarischen Kontrolle aus dem elementaren Prinzip der Gewaltenteilung geboten ist. (s. BVerfG 2 BvE 11,15/83).

Die parlamentarischen Minderheitenrechte sind grundsätzlich nicht auf die Opposition beschränkt. Sie stehen allen Abgeordneten zur Verfügung, die die notwendigen Quoren erfüllen (BVerfG 2 BvE 4/14 Rn. 93). Unabhängig davon werden Minderheitenrechte in der Praxis regelmäßig von der parlamentarischen Opposition beansprucht. Dabei wird die „Bildung und Ausübung einer organisierten politischen Opposition“ vom BVerfG als „konstitutiv für die freiheitlich demokratische Grundordnung“ angesehen (BVerfG 2 BvE 4/14 Rn. 86). In der rheinland-pfälzischen Verfassung ist die parlamentarische Opposition als grundlegender Bestandteil der parlamentarischen Demokratie statuiert (Art. 85b LV). Um seiner Kontrollfunktion gerecht zu werden, steht der Opposition die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses zur Verfügung, was nicht vom Wohlwollen der Parlamentsmehrheit abhängig sein darf (BVerfG 2 BvE 4/14 Rn. 90). Im System der Gewaltenteilung wird die parlamentarische Kontrolle der regierenden Exekutive gerade durch die Opposition sichergestellt. Der Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz beschrieb das Enqueterecht als Ausdruck der Parlamentsautonomie, die wiederum aus dem Prinzip der Volkssouveränität entspringt (VGH RLP O 24/10). Im Kern soll so bei der Ermittlung von Missständen oder Rechtsverstößen die politische Verantwortlichkeit in besonderem Maße verwirklicht und auch für den Bürger transparent gemacht werden.

Verfassungsrechtliche Bedenken

Auf Bundesebene und in weiteren Landtagen ist dieses Oppositionsrecht in Form der Minderheitsenquete (ein Viertel der Mitglieder des jeweiligen Parlaments, vgl. zur Bundesebene Art. 44 Abs. 1 GG) möglich. Die Durchsetzung führt dabei je nach Zusammensetzung des jeweiligen Parlaments zu Schwierigkeiten. Angestrebte Erhöhungen des notwendigen Quorums stoßen auf teils vehemente Kritik der Oppositionsparteien, die ihre Kontrollfunktion gegenüber der Regierung als Ausprägung des Rechts auf effektive Opposition in Gefahr sehen (BVerfG 2 BvE 4/14 Ls. 1). Dem hält das BVerfG entgegen, dass eine Änderung des Quorums mittels Auslegung aufgrund der bewussten Entscheidung des Verfassungsgebers für den bestehenden Wortlaut nicht möglich ist (BVerfG 2 BvE 4/14 Ls. 4). Auch werden Quorenänderungen hin zu expliziten Oppositionsrechten mit dem Verweis auf die Durchbrechung des Grundsatzes der Gleichheit der Abgeordneten und ihrer Zusammenschlüsse aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG abgelehnt (Rn. 95).

Eine Situation, in der das verfassungsrechtlich festgelegte Quorum umgangen wird, liegt im rheinland-pfälzischen Landtag nicht vor (anders in der 18. Legislaturperiode auf Bundesebene, daher Notwendigkeit § 126a GO-BT a.F.). Wenn schon auf Bundesebene eine Auslegung zu einem niedrigeren Quorum aufgrund der damaligen Parlamentssituation nicht geboten war, ist die Erhöhung des notwendigen Quorums in Rheinland-Pfalz nicht zu beanstanden. Die Opposition kann weiterhin alleine mit ihren eigenen Stimmen einen Untersuchungsausschuss einsetzen, konkret mit den Stimmen der AfD und Bündnis 90/Die Grünen (zusammen 32 % der Mandate). Unabhängig davon besteht weiterhin die Möglichkeit einer fraktionsunabhängigen Minderheit das Quorum von einem Viertel zu erreichen.

So ist festzuhalten, dass selbst in der Situation einer oppositionellen Unmöglichkeit der Einsetzung eines Untersuchungsausschusses, welche in Rheinland-Pfalz nicht einmal vorliegt, eine Absenkung des verfassungsrechtlich vorgegebenen Quorums auf Bundesebene in der Vergangenheit abgelehnt wurde. Rechtliche Argumente zur Kritik an der Erhöhung des notwendigen Quorums auf ein Viertel der Mitglieder des Landtages liegen somit fern. Dass in der zukünftigen rheinland-pfälzischen Landespraxis eine Zusammenarbeit der Fraktionen von Bündnis 90/Die Grünen und AfD unrealistisch erscheint, ändert die rechtliche Bewertung nicht.

Legitimation des alten Landtags zum Zeitpunkt der Verfassungsänderung

Neben den Auswirkungen der Verfassungsänderung auf die Oppositionsrechte, muss auch hinterfragt werden, ob der alte Landtag nach den Wahlen überhaupt noch für eine Gesetzesänderung legitimiert war und wenn ja, wie diese Kompetenz beschränkt sein könnte, sofern potenziell die Rechte des neuen Landtags beeinträchtigt sein könnten.

Der Zeitpunkt der Gesetzesinitiative lässt sich verfassungsrechtlich nicht beanstanden, auch wenn die Abgeordneten in der Plenardebatte im April kein Geheimnis daraus machten, dass die Verfassung aufgrund der Ergebnisse der vergangenen Landtagswahlen und den neuen Mehrheitsverhältnissen geändert werden sollte. Das Argument, dass es sich um eine Einzelfallregelung zur AfD handle, ist nur rechtspolitischer Natur. Die Gesetzesbegründung stellt ausdrücklich nicht auf die Rechte einer einzelnen (zukünftigen) Fraktion ab, sondern trifft eine Regelung für den gesamten Landtag.

Verfassungsrechtlich unproblematisch ist, dass der alte Landtag vor der konstituierenden Sitzung des neuen die Verfassungsänderung verabschiedete. Das BVerfG hat klargestellt, dass durch die Wahlen für ein neues Parlament das alte nicht in seiner demokratischen Legitimation beschränkt wird (BVerfG 2 BvE 5/25 Rn. 10). Die Wähler legitimieren die Abgeordneten bis zum Zusammentritt des neuen Parlaments (Art. 83 LV). Weder die Bundes- noch die Landesverfassung sieht einen „geschäftsführenden Landtag“ zwischen Neuwahlen und dem Zusammentritt des neuen Parlaments vor.  Andernfalls wäre die Handlungsfähigkeit des Staates nicht gewährleistet. Das gilt auch für die Legitimation, die Verfassung zu ändern (anders: Bella, Aus Alt mach Neu? und  Argumentation der AfD zum Sondervermögen).

Davon zu unterscheiden ist die politische Rücksichtnahme auf das neue Parlament, das alte Parlament nach einer Neuwahl nicht mehr einzuberufen und keine weiteren Gesetze zu verabschieden. Dieser Gedanke ist auch der Frist geschuldet, binnen derer der neue Landtag nach der Wahl zusammentreten muss (75 Tage, Art. 83 Abs. 2 LV). Dem bisherigen Landtagspräsidenten obliegt es, die erste Sitzung des neuen Parlaments einzuberufen. Eine verfassungsrechtliche Pflicht, das neue Parlament einzuberufen, hat das BVerfG offengelassen, solange das neue Parlament noch keinen Willen zum Zusammentritt gebildet und sich auf einen Termin verständigt hat (BVerfG 2 BvE 3/25 Rn. 15). Das war in Rheinland-Pfalz Anfang Mai zumindest noch nicht der Fall, sodass der Landtagspräsident Hendrik Hering den Landtag der 18. Wahlperiode am 6. Mai 2026 zulässigerweise einberufen durfte.

Nach Stimmen in der Literatur wird das alte Parlament jedoch durch die Neuwahlen in seinen Kompetenzen beschränkt und soll daher auch nicht mehr einberufen werden, sofern weitreichende Entscheidungen zu treffen sind, die das neue Parlament binden (Klein/Schwarz in Dürig/Herzog/Scholz, 109. EL, Art. 39 GG Rn. 53). Eine Kompetenzbeschränkung ist anzunehmen, wenn der alte Landtag ein Gesetz verabschiedet, welches in die Rechte des neuen eingreift.  (das BVerfG verneinte eine solche weitreichende, bindende Entscheidung im Fall der Aufnahme eines Sondervermögens noch durch 20. Deutschen Bundestag, BVerfG 2 BvE 2, 3 und 5/25). Ein Eingriff in die Rechte des gesamten Parlaments liegt in Rheinland-Pfalz gerade nicht vor, da dem Parlament weiterhin die Einsetzung eines Untersuchungsausschusses möglich ist. Auch nach der Ansicht, die Kompetenz zu beschränken, in welchem Umfang neue Gesetze verabschiedet werden dürfen, ist das Gesetz verfassungsmäßig.

Das Vorgehen im rheinland-pfälzischen Landtag entspricht zwar nicht dem parlamentarischen Usus, eine solche Entscheidung ohne Absprache mit dem neuen Landtag zu treffen (wie bspw. nach der Bundestagswahl im September 1998 der Fall war bei der Abstimmung über die Beteiligung der Bundeswehr am militärischen Einsatz der NATO gegen Serbien und im Einvernehmen der alten und neuen Mehrheitsfraktionen der „alte“ Bundestag einberufen wurde, s. hier)

Fazit – Rechtspolitische Bedenken

Wie schon von anderen Stimmen festgestellt (z.B. von Ungern-Sternberg) ändert die politische Art und Weise, wie die Verfassungsänderung zustande gekommen ist, nichts an ihrer Konformität. Es lässt sich aber berechtigterweise hinterfragen, ob nicht anders der Missbrauch von Untersuchungsausschüssen verhindert werden kann (Hufen). Gesetze, die aus dem Affekt aufgrund eines Wahlergebnisses geschaffen werden, gelten nicht nur für die nächste Legislatur als „Lex-AfD“, sondern auch für Oppositionsparteien der Zukunft, welche andere Wege finden müssen, die Regierung zu kontrollieren. Angesicht des Zeitpunkts stellt die Verfassungsänderung nichtsdestotrotz einen politisch unklugen Schachzug dar.

Zitiervorschlag: Weber, Ann-Sophie/Weiler, Bernhard, Wie viele braucht’s zum Untersuchen?, JuWissBlog Nr. 49/2026 v. 28.05.2026, https://www.juwiss.de/49-2026/

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