Fachwerkstatt Bundesgesetzgeber: Zur Kompetenz für Befristungshöchstquote und Anschlusszusage

von ARNOLD ARPACI und SIMON PSCHORR

Im ersten Teil haben wir zwei neue Regelungsmodelle für die “Montagehalle” vorgestellt, mit denen der Bundesgesetzgeber die Arbeitsverhältnisse von deutschen PostDocs umgestalten könnte: Die Befristungshöchstquote und die Anschlusszusage. Doch wird seitens politischer Akteure immer wieder eingewandt, der Bund dürfe wissenschaftliche Arbeitsverhältnisse nicht näher regeln, weil ihm hierzu die Gesetzgebungskompetenz fehle. Im Folgenden werden wir zeigen, dass der Bund die neuen Werkzeuge in seiner “Gesetzesfachwerkstatt” einsetzen darf. Wir legen dar, dass beide Instrumente vom Kompetenztitel “Arbeitsrecht” in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG erfasst sind (I.) und ihre Normierung die Bundeskompetenz nicht überdehnt, indem der Bund Angelegenheiten des Hochschulrechts regelt (II.).

I. „Arbeitsrecht“ in Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG

Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG normiert die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz auf dem Gebiet des Arbeitsrechts. Es handelt sich um einen normativ-rezeptiven sachbereichsbezogenen Kompetenztitel. Dadurch hat die historische Interpretation besonderes Gewicht. Eine Norm lässt sich auf den Kompetenztitel stützen, wenn sie den Eigenheiten des den Kompetenztitel konstituierenden Normbestands entspricht (umfassend Drechsler, Der Staat 2022, 261, 284). Berührt der Normgegenstand andere Kompetenztitel, kommt es nach der Rechtsprechung auf den Regelungsschwerpunkt an.

Der Begriff Arbeitsrecht umfasst weit mehr als Regelungen der Rechtsbeziehungen zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer. Er ist auch nicht auf die mit dem Wort “einschließlich” eingeleitete beispielhafte Aufzählung (“Betriebsverfassung, des Arbeitsschutzes und der Arbeitsvermittlung”) beschränkt, was man auch daran erkennen kann, dass das Tarifrecht nicht erwähnt ist. Eine Materie, die angesichts des vorkonstitutionellen Tarifvertragsgesetzes selbstverständlich auch von der Bundeskompetenz erfasst ist. Aus den Gesetzgebungsmaterialien ergibt sich, dass (nur) “der weiteste Umfang dieses Begriffs” die Grenzen der Auslegung des Kompetenztitels markieren sollte (Dürig/Herzog/Scholz/Uhle Art. 74 Rn. 279 mwN). Das BVerfG geht dementsprechend auch davon aus, dass „Arbeitsrecht“ eine umfassende Bundeskompetenz, nicht nur für privatrechtliche, sondern auch öffentlich-rechtliche Bestimmungen über die Rechtsbeziehungen im Arbeitsverhältnis begründet. “Sie umfasst daher sämtliche Regelungen, die sich mit in abhängiger Tätigkeit geleisteter Arbeit befassen.” (Dürig/Herzog/Scholz/Uhle Art. 74 Rn. 281)

Die Befristungshöchstquote und die Anschlusszusage als Bedingung zur Befristung in der Postdoc-Phase unterfallen demnach dem Arbeitsrecht. Es handelt sich jeweils um Normen des Befristungsrechts, eines Teilbereichs des Individualarbeitsrechts (so BVerfG und BAG, Rn. 22 ff.). Das Anschlusszusage-Modell wurde in Berlin mit § 110 Abs. 6 BerlHG landesrechtlich normiert. Das Land kann sich dabei bisher auf Art. 72 Abs. 1 GG stützen. Denn es hat dann die Befugnis zur Gesetzgebung im Arbeitsrecht, wenn der Bund im jeweiligen Teilbereich hiervon noch nicht abschließend Gebrauch gemacht hat. Gegen die Regelung wurde Verfassungsbeschwerde erhoben, u.a. mit dem Argument, dass das WissZeitVG schon eine insofern abschließende Regelung darstelle (so Ruffert und von Coelln; a.A. Drechsler/Pschorr, NVwZ 2022, 1010, 1015). Eine Regelung durch den Bund hätte dieses Problem freilich nicht. Auch bei der Befristungshöchstquote handelt es sich um Individualarbeitsrecht, sofern sie wie im TzBfG-Entwurf ausgestaltet wird, denn das Nicht-Überschreiten der Quote ist maßgebliche Voraussetzung für die Zulässigkeit der individualarbeitsrechtlichen Befristung.

Sofern man zur Zuordnung einer einfachgesetzlichen Norm auch im Bereich normativ-rezeptiver sachbereichsbezogener Kompetenzen den Regelungszweck berücksichtigen will (so das BVerfG hier und hier), wären die Regelungskonzepte ebenfalls dem Arbeitsrecht zugeordnet. Sie sollen Befristungen zur Ausnahme machen (Befristungshöchstquote), bzw. über den Befristungszeitraum hinaus Planbarkeit für die Beschäftigten schaffen (Anschlusszusage). Die Regelungen begegnen damit beide dem Problem einer Prekarisierung der Arbeitnehmer:innen im wissenschaftlichen Mittelbau. Das Regelungsziel wäre mithin Arbeitnehmerschutz; originäres Regelungsziel des Arbeitsrechts.

II. Einschränkung der Bundeskompetenz im Bereich des Hochschulrechts?

Allerdings könnte der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG einschränkend auszulegen sein, um einen Zugriff des Bundes auf Bereiche des Hochschulrechts zu verhindern.

Grundsätzlich ist anerkannt, dass das bundesrechtliche Arbeitsrecht in allen anderen Sachbereichen Geltung verlangen kann, in denen abhängige Arbeit geleistet wird. Dies gilt unabhängig davon, ob die Regelungskompetenz in diesen Sachbereichen im Übrigen speziellen Zuständigkeitszuweisungen unterliegt und arbeitsrechtliche Regelungen an Besonderheiten dieser Materien anknüpfen sollen. Andernfalls würde die bundesrechtliche Zuständigkeit im Arbeitsrecht leer zu laufen drohen, was mit dem historischen Hintergrund und dem weiten Verständnis des Arbeitsrechts als eigenständige Kompetenzmaterie nicht zu vereinbaren wäre (Dürig/Herzog/Scholz/Uhle Art. 74 Rn. 286 mwN). Insoweit gilt es zu berücksichtigen, dass das Grundgesetz keine explizit normierte Bereichsausnahme (wie zB in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG für das Recht des Ladenschlusses) für das Hochschulrecht vorsieht.

Dementsprechend hat das BVerfG die landesrechtliche Regelung einer befristeten Professur auf Zeit nicht nur deshalb für formell verfassungskonform erachtet, weil der Bund seine konkurrierende Gesetzgebungskompetenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG nicht erschöpfend ausgeübt habe. Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der älteren Entscheidung des BVerfG zur Juniorprofessur, die für viel Diskussion um die Reichweite der Kompetenz des Bundes im Hochschulbefristungsrecht gesorgt hat (vgl. nur den ungleichen Streit zwischen Löwisch NZA 2004, 1065 sowie NZA 2005, 321 und Dieterich/Preis NZA 2004, 1241 ) Hier hat das BVerfG die durch den Bundesgesetzgeber geschaffenen detaillierten Regelungen zur Einführung der Juniorprofessur einschließlich der dazugehörenden Befristungsregeln für verfassungswidrig erklärt. Das BVerfG bewertete die Neuregelung als Überschreitung der mittlerweile gestrichenen Kompetenz, Rahmenvorschriften im Hochschulrecht zu erlassen (Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a GG aF). Maßgeblich war, dass der Bund die Personalkategorie umfassend ausgestaltete, obwohl er insoweit nur einen Regelungsrahmen hätte setzen dürfen. Das BVerfG führte aus, das Dienstrecht erwiese sich für den Bundesgesetzgeber als Mittel, um die personelle Organisation der Hochschulen und damit das Hochschulwesen insgesamt grundlegend umzugestalten. Dies zog es allerdings nur für die kompetenzielle Qualifizierung der Neuregelung als hochschulrechtliche Regelung gem. Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1a GG aF in Abgrenzung zu Art. 75 Abs. 1 S. 1 Nr. 1 GG heran. Eine Aussage über die Reichweite anderer Gesetzgebungskompetenzen traf es damit nicht. Mit der Frage, ob sich die Regelungen zur Befristung des akademischen Mittelbaus gem. §§ 57a ff. HRG aF auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG stützen liesen, hatte sich der entscheidende zweite Senat nicht auseinandergesetzt. Diese unterfielen wegen ihrer “teleologischen Sinneinheit” mit der Juniorprofessur der Gesamtnichtigkeit. Das BVerfG störte sich auch hier nicht an den arbeitsrechtlichen Regelungskomponenten, sondern an der Umgestaltung der Personalkategorien. Hinsichtlich der verfolgten Ziele des Bundesgesetzgebers bei der Einführung der Juniorprofessur spielte der Arbeitnehmerschutz auch nur eine Nebenrolle (Entscheidungsgründe, Rn. 2). Die Entscheidung ist also nicht als Beschränkung der Kompetenz des Bundes zum Arbeitnehmer:innenschutz im Hochschul- und Forschungsbetrieb zu deuten (so auch Dieterich/Preis NZA 2004, 1241 f.).

Dies korrespondiert mit den Wertungen der Entscheidung des BVerfG zum thüringischen Ladenöffnungsgesetz (BVerfG, Beschluss vom 14. Januar 2015 – 1 BvR 931/12 –). Die Abgrenzungsproblematik wird hier besonders deutlich, da Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG diese Materie ausdrücklich aus der konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit herausnimmt und so geschrieben den Ländern zuweist. Dennoch erkannte das BVerfG in den thüringischen Regelungen zu arbeitsfreien Samstagen Arbeitsrecht iSd Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG und musste sich deshalb mit der Frage beschäftigen, ob der Bund von seiner Regelungskompetenz abschließend Gebrauch gemacht hat. Das BVerfG betonte, dass die Bereichsausnahme von der Bundeskompetenz in Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG nach den Materialien Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG unangetastet lassen sollte. Nichts anderes gilt für die Streichung des Art. 75 GG – auch hier bieten die Materialien (S. 14) keinen Anhalt für eine kompetenzielle Einschränkung.

Nicht mehr dem Arbeitsrecht zuzuordnen ist lediglich eine Regelung, die sich auf Arbeitsverhältnisse nur aus Reflex auswirkt. So hat das BVerfG das Verbot zur Annahme von Trinkgeld in Spielbanken nicht als Arbeitsrecht angesehen. Das Ergebnis hat es damit begründet, dass dieses Verbot zur “Sicherung eines ordnungsmäßigen Spielbetriebes, nicht aber zur Regelung der Arbeitsverhältnisse der bei der Spielbank beschäftigten Personen erlassen worden ist.” (Rn. 105)

Etwas anderes ergibt sich auch nicht aus der BAG-Entscheidung zur Rückerstreckung des Hochschulbefristungsrechts. So musste das BAG in der 2006 ergangenen Entscheidung die Wiedereinführung des Hochschulbefristungsrechts durch den Bundesgesetzgeber noch unter die alte Rechtslage vor der Föderalismusreform subsumieren. Nach der alten Rechtslage ging es vorwiegend darum, den mittlerweile gestrichenen Kompetenztitel Art. 75 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1a aF GG von Art. 74 Abs. 1 Nr. 12 GG abzugrenzen. Obwohl beide Normen zu einer Kompetenz des Bundes führten, war die Abgrenzung erforderlich, da Art. 12 Abs. 1 Nr. 12 GG aufgrund des mittlerweile geänderten Art. 72 Abs. 2 GG aF die Begründung der Erforderlichkeit der Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse oder der Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit nötig war (BAG Rn. 21-35). Eine Abgrenzung zum Kompetenzbereich der Bundesländer war dementgegen nicht Thema der Entscheidung. Einige der in der Entscheidung genannten Abgrenzungskriterien könnten jedoch nach heutiger Rechtslage unter Rückgriff auf das Gebot wechselseitiger bundesstaatlicher Rücksichtnahme auf das Verhältnis zu den Bundesländern angewandt werden. So hat das BVerfG in der bereits angesprochenen Entscheidung zum Thüringischen Ladenöffnungsgesetz angemerkt, dass es dem Bund zwar grundsätzlich nach der Kompetenzverteilung zustünde, über das Arbeitszeitrecht faktisch Ladenschlussregelungen einzuführen. Jedoch kann dem im Einzelfall das Gebot wechselseitiger bundesstaatlicher Rücksichtnahme Grenzen setzen. Beschränkt sich der Bundesgesetzgeber auf Regelungen zum Schutz der Arbeitsplatzsicherheit und Planbarkeit der Arbeitnehmer:innen, sollte dieses kaum verletzt sein. Dem Bundesgesetzgeber wäre jedoch anzuraten, bei der Regelung einer Befristungshöchstquote nicht auch inhaltliche Stellenprofile zu normieren. Bei Ausgestaltung des Anschlusszusagen-Models sollte er sich fachlich inhaltlicher Regelungen hinsichtlich des für den Beschäftigten zu erreichenden Ziels, die über die “Erreichbarkeit” hinausgehen, enthalten.

Zitiervorschlag: Arpaci, Arnold und Pschorr, Simon, Fachwerkstatt Bundesgesetzgeber: Zur Kompetenz für Befristungshöchstquote und Anschlusszusage, JuWissBlog Nr. 18/2023 v. 18.04.2023, https://www.juwiss.de/18-2023/.

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#ichbinHanna, Anschlusszusage, Befristungshöchstquote, Gesetzgebungskompetenz, Wissenschaftsfreiheit
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