von KRISTOF HANSEN und MORITZ DÜWEL
Das umstrittene Gebäudemodernisierungsgesetz (GModG) von Union und SPD droht mit der Abschaffung zentraler Regelungen zur erneuerbaren Wärmeversorgung die deutschen Klimaschutzziele langfristig zu unterlaufen. Dennoch dürften die bereits angekündigten Verfassungsbeschwerden gegen das Gesetz vor dem Hintergrund der bisherigen Klimarechtsprechung in Karlsruhe einen schweren Stand haben. Es sei denn, das BVerfG entschiede sich dazu, ein bislang offengelassenes Türchen in seiner Rechtsprechung zu nutzen und eine eingriffsähnliche Vorwirkung erstmalig auch bei einem „punktuellen Tun des Staates“ anzunehmen.
Recht auf intertemporale Freiheitssicherung & eingriffsähnliche Vorwirkung im Klimabeschluss
Das BVerfG hat in seinem sagenumwobenen Klimabeschluss von 2021 (Az.: 1 BvR 2656/18) ein “Recht auf intertemporale Freiheitssicherung“ (vgl. Ls. 4; Rn. 182 ff.) aus der Taufe gehoben und damit eine überaus komplexe Rechtsfigur geschaffen. Als neue Dimension des Grundrechtsschutzes schützt die intertemporale Freiheitssicherung – vereinfacht formuliert – davor, dass der Gesetzgeber notwendige Treibhausgasminderungslasten zur Erreichung des verfassungsrechtlichen Ziels der Klimaneutralität einseitig in die Zukunft verschiebt und die damit verbundenen Freiheitseinbußen in unverhältnismäßiger Weise künftigen Generationen auferlegt.
Gegenstand des Klimabeschlusses war das Klimaschutzgesetz (KSG) a.F. als klimarechtliches „Leitgesetz“, das die bis 2030 insgesamt zulässigen Treibhausgasemissionen auf sektorspezifische Jahresemissionsmengen verteilte.
Die im KSG bis 2030 zugelassenen Emissionen verzehrten laut BVerfG Teile des verbleibenden CO2-Budgets und reduzierten damit unausweichlich die nach 2030 verbleibenden Möglichkeiten CO2-relevanter Freiheitsausübung (Rn. 187). Denn mit jedem Anteil, der vom endlichen CO2-Budget verzehrt wird, erhöhe sich der verfassungsrechtliche Druck, weitere CO2-relevante Freiheitsausübung zu unterbinden (Rn. 187). Aus dem die Gesamtheit der Emissionen verteilenden KSG ergebe sich daher eine eingriffsähnliche Vorwirkung (Rn. 184).
Weiterentwicklung der Rechtsprechung zum „punktuellen Tun“
Erst im Tempolimitbeschluss von 2022 (Az.: 1 BvR 2146/22) befasste sich das BVerfG mit der Frage, ob auch ein einzelnes Tun oder Unterlassen des Staates eine eingriffsähnliche Vorwirkung entfalten kann. Das Gericht betonte, eine Verfassungsbeschwerde müsse sich
„grundsätzlich gegen die Gesamtheit der zugelassenen Emissionen richten, weil regelmäßig nur diese, nicht aber punktuelles Tun oder Unterlassen des Staates die Reduktionslasten insgesamt unverhältnismäßig auf die Zukunft verschieben könnte.“ (Rn. 5)
Für ein Tempolimit lehnte das BVerfG eine eingriffsähnliche Vorwirkung ab, weil (1.) bereits eine Überschreitung des Emissionsbudgets des Verkehrssektors bis 2030 durch die Beschwerdeführer nicht hinreichend dargelegt wurde, (2.) zusätzliche Minderungen nicht ersichtlich im Verkehrssektor und (3.) innerhalb des Sektors gerade durch ein Tempolimit erzielt werden müssten (Rn. 5).
Damit hat das Gericht mit den Einschränkungen „grundsätzlich“ und „regelmäßig“ zwar Raum für eine eingriffsähnliche Vorwirkung auch bei punktuellem Tun oder Unterlassen des Staates gelassen, diese jedoch an äußerst hohe Anforderungen geknüpft.
Die Anforderungen lassen für sich genommen erst einmal nur erkennen, welcher Voraussetzungen es bedarf, um im Fall eines allgemeinen Tempolimits die Möglichkeit einer eingriffsähnlichen Vorwirkung anzunehmen. Um die auf den konkreten Fall des Tempolimits zugeschnittenen Anforderungen auch für andere Fälle punktuellen Tuns oder Unterlassens fruchtbar zu machen, bedarf es einer Fortentwicklung in dreifacher Hinsicht:
Erstens betreffen die Anforderungen im Tempolimit-Beschluss nur die Beschwerdebefugnis; als materielle Voraussetzungen der Vorwirkung spiegeln sie sich jedoch in der Begründetheit wider. Die Anforderungen unterliegen dort naturgemäß einem strengeren Prüfungsmaßstab. Zweitens lassen sie sich auch auf spätere Zieljahre nach 2030 übertragen. Dafür dürfte insbesondere sprechen, dass sich die Problematik intertemporaler Lastenverschiebung mit sinkenden Emissionsspielräumen verschärft. Drittens steht ihrer Übertragung auch nicht die Streichung verbindlicher, sektoraler Emissionsvorgaben durch die KSG-Novelle 2024 entgegen. Die Sektorziele konkretisieren lediglich den Beitrag einzelner Sektoren zum nationalen Emissionspfad; fehlen sie, ist auf das nationale Gesamtziel abzustellen.
Auf dieser Grundlage lassen sich drei allgemeine Kriterien formulieren, unter denen punktuelles Tun eine eingriffsähnliche Vorwirkung entfalten kann:
- Zielverfehlung: Die maßgebliche sektorale Emissionsvorgabe oder – soweit eine solche nicht besteht – das nationale Klimaschutzziel wird voraussichtlich verfehlt.
- Bereichsspezifische Unausweichlichkeit: Die zur Vermeidung der Zielverfehlung erforderlichen Minderungen müssen gerade im betroffenen Regelungsbereich erbracht werden und dürfen sich nicht ohne Weiteres durch Minderungen in anderen Bereichen kompensieren lassen.
- Maßnahmenspezifische Unausweichlichkeit: Die zur Vermeidung der Zielverfehlung erforderlichen aktuellen Einsparungen müssen gerade durch die in Rede stehende Einzelregelung oder durch einen gleichwertigen Ersatz erzielt werden.
Die Zulassung einer Ausnahme unter derart hohen Voraussetzungen ist mit dem politischen Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers vereinbar. Schlösse man sie dagegen kategorisch aus, wären selbst gravierende Widersprüche zwischen Klimazielen und tatsächlicher Umsetzung der intertemporalen Grundrechtskontrolle entzogen. Der Gesetzgeber könnte einen verfassungsgemäßen Emissionspfad festlegen, zugleich aber durch eine einzelne Maßnahme zusätzliche Emissionen in einem Umfang zulassen, der die Erreichung des Klimaziels strukturell gefährdet.
Anwendung auf das GModG
Das GModG könnte einen solchen Extremfall darstellen, da die drei hierfür maßgeblichen Kriterien jedenfalls vertretbar erfüllt sein dürften.
Erstens droht eine Verfehlung des nationalen Klimaziels für 2040. Die erforderliche Minderung um 88 % gegenüber 1990 entspricht einem Emissionsniveau von nur noch rund 150 Mio. t CO₂-Äq. Bereits nach bisheriger Rechtslage wird dieses Ziel voraussichtlich verfehlt; das GModG vergrößert die Ziellücke nach den vorliegenden Modellierungen zusätzlich um etwa 14 bis 22 Mio. t.
Zweitens spricht viel dafür, dass die zur Zielerreichung erforderlichen Minderungen jedenfalls zu einem erheblichen Teil im Gebäudebereich selbst erbracht werden müssen. Schon der bisherige Gebäudepfad verfehlt die sektoralen Vorgaben bis 2030 und wird vom Expertenrat für Klimafragen noch als eher zu optimistisch bewertet. Angesichts dessen und zusätzlicher Gebäudeemissionen in einer Größenordnung von rund 9 bis 15 % des gesamten 2040 noch zulässigen Emissionsniveaus erscheint eine vollständige Kompensation durch andere Sektoren kaum plausibel.
Drittens spricht vieles für eine maßnahmenspezifische Unausweichlichkeit. Das GModG betrifft mit Heiztechnik und Energieträger einen zentralen Minderungshebel des Gebäudesektors. Der Expertenrat zählte das bis zuletzt geltende GEG neben der Gebäudeförderung zu den wesentlichen Treibern der bislang projizierten Emissionsminderung. Zugleich legen die vorliegenden Prognosen nahe, dass das GModG die erforderlichen Einsparungen nicht bewirken, sondern die bestehende Ziellücke zusätzlich vergrößern wird. Zwar kommen grundsätzlich andere Minderungsinstrumente in Betracht. Dass diese die entfallende Minderungswirkung rechtzeitig und in vergleichbarem Umfang ersetzen können, ist bislang jedoch nicht dargelegt. Hinzu kommt die langfristige Wirkung der betroffenen Investitionsentscheidungen: Neu eingebaute Heizungen werden regelmäßig über Jahrzehnte genutzt und vielfach erst nach 2040 wieder ausgetauscht. Eine spätere Korrektur heute versäumter Einsparungen ist daher nur unter hohen Kosten möglich.
Ausblick
Ob das Recht auf intertemporale Freiheitssicherung über den Klimabeschluss hinaus praktische Bedeutung erlangt, hängt wesentlich davon ab, ob das BVerfG die im Tempolimit-Beschluss angelegte Ausnahme für punktuelles Tun oder Unterlassen anerkennt. Bleibt die Vorwirkung auf Regelungen der Gesamtheit zulässiger Emissionen beschränkt, droht die intertemporale Freiheitssicherung eine auf das KSG beschränkte klimarechtliche Eintagsfliege zu bleiben. Öffnet das Gericht sie dagegen unter den dargestellten hohen Voraussetzungen für Extremfälle punktuellen Tuns, könnten gesetzliche Klimaziele auch einzelnen emissionsrelevanten Entscheidungen grundrechtliche Grenzen setzen. Das GModG könnte dem BVerfG Anlass geben, sich zwischen diesen beiden Entwicklungslinien zu entscheiden.
Die Autoren waren bis zuletzt geprüfte Rechtskandidaten bei den Wissenschaftlichen Diensten des Deutschen Bundestages in Berlin und wirkten in dieser Funktion an einem verfassungsrechtlichen Gutachten zum Gebäudemodernisierungsgesetz mit. Die Ausführungen geben lediglich die persönliche Meinung der Verfasser wieder.
Zitiervorschlag: Hansen, Kristof/Düwel, Moritz, Heizungsgesetz 2.0 und intertemporale Freiheit – Quo vadis Karlsruhe?, JuWissBlog Nr. 76/2026 v. 02.09.2026, https://www.juwiss.de/76-2026/
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