Klimaschutz vor höchsten Gerichten – die Entscheidung des BVerfG im Vergleich zur Rechtsprechung des Conseil d’État und des EuGH

Von Janna Ringena

Die Entscheidung, mit der das BVerfG am letzten Donnerstag das Klimaschutzgesetz (KSG) in Teilen für nichtig und die Bundesregierung zu einer Nachbesserung in Sachen Klimaschutz verpflichtete, sorgte für große Aufruhr unter Jurist:innen. Ein Grund dafür ist sicherlich, dass Klimaklagen vor anderen europäischen Gerichten in der Vergangenheit oftmals bereits an der Klagebefugnis scheiterten und im deutschen Kontext von einem ähnlichen Szenario ausgegangen werden durfte. Im Folgenden soll die jüngst ergangene Entscheidung des BVerfG in einen internationalen Kontext gestellt und mit einer Entscheidung des EuGH sowie einer Entscheidung des Conseil d’État verglichen werden.

Der EuGH erteilte im März dieses Jahres den Kläger:innen im People’s Climate Case eine Absage. Mangels exklusiver Betroffenheit i.S.d. Plaumann-Formel wurde ihre Klage auf Verschärfung europäischer Klimaziele als unzulässig abgewiesen.

Im November 2020 entschied der Conseil d’État über die Klage einer französischen Gemeinde gegen die französische Regierung. Klagebegehren war ebenfalls das Ergreifen ambitionierter Klimaschutzmaßnahmen. Das Gericht beschloss, dass die französische Regierung ihre Klimaschutzstrategie vorzulegen habe und gab der Gemeinde somit in Teilen recht.

Damit wurden seit Ende des vergangenen Jahres allein auf dem europäischen Kontinent von Paris über Luxemburg bis Karlsruhe drei wesentliche höchstrichterliche Entscheidungen getroffen, die Klimaschutzziele und -strategien der jeweiligen gesetzgebenden Organe betreffen. Diese weisen qua ihrer divergierenden Rechtsordnungen Unterschiede, aber auch Gemeinsamkeiten auf.

Der Schwerpunkt wird in diesem Beitrag auf die Beschwerde- bzw. Klagebefugnis gelegt, die in vielen Fällen die Brücke zur materiellen Prüfung durch die Gerichte schlägt. So zeigt es sich, dass – sobald diese Hürde überwunden ist – die Erfolgswahrscheinlichkeit von Klimaklagen steigt.

Eckdaten der Verfahren

Vor dem Conseil d’État klagten die direkt am Ärmelkanal gelegene Gemeinde Grande-Synthe und ihr ehemaliger Bürgermeister. Der Klage traten die Städte Grenoble und Paris sowie drei Umweltverbände bei. Klagegenstand war die ausgebliebene Auskunft der französischen Regierung auf einen Antrag der Gemeinde Grande-Synthe. Diese wurde mittels recours pour excès de pouvoir angefochten. Das Begehren der Kläger:innen richtete sich darauf, die französische Regierung zu verpflichten, alle notwendigen Maßnahmen zu treffen, um die THG-Emissionen auf dem französischen Staatsgebiet zu senken (vgl. bereits hier).

Auf europäischer Ebene klagten 36 Einzelpersonen, sowohl aus der EU als auch aus Drittstaaten, gegen das Europäische Parlament und den Rat der EU als gesetzgebende Organe der Europäischen Union. Im Wege der Nichtigkeitsklage gemäß Art. 263 AEUV gingen die Kläger:innen gegen die im Wege von Sekundärrechtsakten festgelegten Ziele und Maßnahmen zur Reduktion der THG-Emissionen innerhalb der EU vor.

Die vier Verfassungsbeschwerden vor dem BVerfG wurden von insgesamt 35 Einzelpersonen sowie zwei Umweltverbänden erhoben. Sie richteten sich gegen einzelne Vorschriften des KSG und bezweckten ebenfalls eine Verschärfung der Klimaschutzregelungen, zumal ein Pfad zur Klimaneutralität bis 2050 wenigstens ab 2031 fehle (ausführlich etwa hier und hier).

Festzustellen ist, dass alle drei Klagen die nicht ausreichende Ambition der geltenden Klimaschutzziele rügen und aus diesem Grund gegen den jeweils hauptverantwortlichen Gesetzgeber vorgehen. In Frankreich ist das die Exekutive (vgl. Art. 34, 37 Constitution), auf EU-Ebene das Europäische Parlament und der Rat der EU (vgl. Art. 14, 16 EUV), in Deutschland im Wesentlichen Bundestag und Bundesrat (vgl. Art. 93 Nr. 4a, Art. 20 Abs. 2 S. 1, Art. 50 GG).

Während in Frankreich vor allem juristische Personen und lediglich eine Einzelperson, nämlich der ehemalige Bürgermeister, klagen, sind die Kläger:innen und Beschwerdeführenden vor dem EuGH und dem BVerfG vorwiegend Einzelpersonen.

Zugang zur materiell-rechtlichen Prüfung

Damit das Vorbringen der Kläger:innen/Beschwerdeführenden materiell durch die Gerichte geprüft werden kann, muss – wie bereits angerissen – die Brücke der Klage-/Beschwerdebefugnis passiert werden.

Hier stoßen insbesondere die Gemeinde Grande-Synthe sowie die Städte Grenoble und Paris auf vergleichsweise geringe Hürden. Das französische Recht fordert ein bloßes intérêt à agir, d.h. ein Interesse irgendwelcher Art, das keine besonders stark ausgeprägte persönliche Betroffenheit der Kläger:innen notwendig macht. Auch Belange des Allgemeinwohls können daher grundsätzlich von Einzelnen gerichtlich geltend gemacht werden. Das Interesse der Gemeinde Grande-Synthe sieht der Conseil in einem gesteigerten Überschwemmungsrisiko, die Interessen der Städte Grenoble und Paris in den Risiken einer Aufheizung der Stadtgebiete, heftiger Regenfälle und ebenfalls Überschwemmungen. Damit argumentiert der Conseil naturwissenschaftlich, um die jeweiligen Interessen zu begründen (Rn. 3, 5). Dem ehemaligen Bürgermeister wird die Klagebefugnis zwecks Verlegung seines Wohnortes versagt (Rn. 4), den Umweltverbänden aufgrund ihrer jeweiligen Satzungszwecke dagegen zugesprochen (Rn. 6).

Die 36 Einzelpersonen im People’s Climate Case hatten es schwieriger: Art. 263 Abs. 4 AEUV verlangt von klagenden Individuen, dass sie unmittelbar und individuell betroffen sind. Das Kriterium der individuellen Betroffenheit wird in ständiger Rechtsprechung durch die Plaumann-Formel (EuGH, Rs. 25/62 (Plaumann), Slg. 1963, 213 [238]) ausgefüllt. Diese verlangt eine exklusive Betroffenheit, wonach eine Person erst dann individuell betroffen ist, wenn sie in „besonderer, ihn aus dem Kreis aller übrigen Personen heraushebender Umstände“ durch den beklagten Rechtsakt tangiert wird.

Die Kläger:innen im People‘s Climate Case argumentierten an dieser Stelle mit ihren beruflichen Tätigkeiten und deren Betroffenheit durch die Folgen des Klimawandels, unter anderem Dürreperioden, die die Landwirtschaft erschweren oder Überschwemmungsrisiken, die Tourismus auf einer ostfriesischen Insel langfristig unmöglich machen (Rn. 29 ff.). Hilfsweise argumentierten sie für eine Abkehr von der Plaumann-Formel, die mit fast 60 Jahren veraltet und aktuellen Bedrohungen individueller Rechte durch den Klimawandel nicht mehr gewachsen sei (Rn. 54 ff.). Den EuGH überzeugte dies nicht: Er hielt an der Plaumann-Formel fest und versagte den Kläger:innen den Rechtsschutz, da sie zwar wahrscheinlich vom Klimawandel betroffen sein würden, dies aber vermutlich für die meisten Menschen zutreffen werde und es daher an benannter Exklusivität fehle (Rn. 69 ff.).

Demgegenüber begründet das BVerfG die Antragsbefugnis gem. Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a GG, § 90 Abs. 1 BVerfGG mit einer möglichen eigenen, gegenwärtigen und unmittelbaren Grundrechtsverletzung, die gerade keine exklusive Betroffenheit verlangt (Rn. 110). Als möglich erachtet das BVerfG zunächst Verletzungen von Schutzpflichten aus Art. 2 Abs. 2 S. 1 GG sowie Art. 14 Abs. 1 GG – eigens zulasten der Beschwerdeführenden. Diese wirkten gegenwärtig und unmittelbar, denn eine Regelung könne durchaus erst im Verlauf ihres Vollzugs zur Realisierung von Grundrechtsverletzungen führen; jedenfalls dann, wenn dieser Verlauf in der Zukunft unumkehrbar ist (Rn. 108, 130). Außerdem liegt die Beschwerdebefugnis im Hinblick auf eine „intertemporale Freiheitssicherung“ aller Freiheitsrechte in der Zukunft vor. So erscheint es bereits heute möglich, dass Freiheitsrechte in der Zukunft aufgrund von aktuellen Regelungen verletzt werden können. Damit entwickelt das BVerfG die Beschwerdebefugnis keinesfalls fort, sondern wendet sie folgerichtig auf etwaige unumkehrbare Freiheitsverletzungen in der Zukunft an. Diese würden notwendig, wenn dem verfassungsrechtlichen Schutzauftrag für das Klima, der in Art. 20a GG angelegt sei, nachgekommen werden soll (Rn. 120, 126).

Das gelte indes nicht für die beschwerdeführenden Umweltverbände, denen die Beschwerdebefugnis versagt wird (Rn. 136). Begründet werden kann die Beschwerdebefugnis auch nicht mit etwaigen Verletzungen eines ökologischen Existenzminimums (Rn. 113) oder eines Rechts aus Art. 20a GG, der keine subjektiven Rechte gewähre (Rn. 112).

Würdigung

Die Kläger:innen und Beschwerdeführenden wandten sich schließlich mit sehr ähnlichen Begehren an die höchsten Gerichte. Ob ihre Begehren materiell-rechtlich diskutiert wurden, hing jedoch maßgeblich von den jeweiligen rechtlichen Strukturen ab: So zeigen sich vor dem BVerfG deutlich höhere Anforderungen an die Beschwerdebefugnis als vor dem Conseil d’État. Sie sind jedoch nicht unüberwindbar. Während das BVerfG etwa eine „eigene“ bzw. „individuelle“ mögliche Grundrechtsverletzung auch dann annimmt, wenn diese nicht nur die Beschwerdeführenden allein betrifft, konkretisiert der EuGH das gesetzliche Kriterium der „individuellen“ Betroffenheit durch das Exklusivitätserfordernis. Er versagt damit von vornherein Rechtsschutz in Klimabelangen, obgleich er mit einer Abkehr von der Plaumann-Formel die Möglichkeit dazu gehabt hätte. Die nächste Gelegenheit dazu kommt bestimmt.

Zitiervorschlag: Janna Ringena, Klimaschutz vor höchsten Gerichten – die Entscheidung des BVerfG im Vergleich zur Rechtsprechung des Conseil d’État und des EuGH, JuWissBlog Nr. 47/2021 v. 07.05.2021, https://www.juwiss.de/47-2021/.

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