Klimaschutz vor dem BVerfG: Im Wechselspiel von Recht und Politik

#workshopwednesday – Ein Beitrag aus unserem „JuBlog! Workshop zum Bloggen im Öffentlichen Recht

Von ANNALAURA ASKANAZY

Klimaschutz ist schon lange ein Thema, das Expert*innen und Bürger*innen beschäftigt. Es treibt Teile der Bevölkerung seit einiger Zeit auf die Straße und auch in die Gerichtssäle. Über die vier Beschwerden vor dem BVerfG hat das Gericht vor knapp zwei Monaten gesammelt in einem Beschluss entschieden und ihnen teilweise stattgegeben. Dabei befindet es sich auf einem schmalen Grat staatlicher Gewaltenteilung und bemüht sich um größtmöglichen Einfluss bei kleinstmöglichem Konfliktpotential. Im Ergebnis ist deshalb die Politik an der Reihe, Lösungen zu finden.

Keine hinreichenden Emissionsziele ab 2031: zu starke Freiheitsbeschränkungen müssen verhindert werden

Das BVerfG verbietet dem Staat, weiterhin Reduktionslasten von Emissionen in unzulässiger Weise auf die in der Zukunft Verantwortlichen zu schieben – dies stelle eine eingriffsähnliche Vorwirkung dar. Das Klimaschutzgesetz lasse bis 2030 zu großzügige Emissionsmengen zu. Die ab 2031 erforderlichen Minderungen der Emissionen könne der Staat nur durch starke Freiheitsbeschränkungen durchsetzen. Konkret sei dadurch die in Art 20a GG geforderte Klimaneutralität gefährdet. Während die Richterinnen und Richter deshalb § 3 Abs. 1 Satz 2 und § 4 Abs. 1 Satz 3 des Bundes-Klimaschutzgesetz (KSG) für verfassungswidrig erklärten, lassen sie einen Großteil der angegriffenen staatlichen Maßnahmen bestehen.

Trotz der breiten Resonanz in Hinblick auf den Beschluss sind die tatsächlichen politischen Konsequenzen eher gering. Die Gesetzgeberin muss lediglich ihrer Verpflichtung nachkommen, die ab dem Jahr 2031 zu erreichenden Emissionsziele zu regeln. Dadurch, dass das BVerfG die Bemühungen der Politik gerade nicht umfassend als grund- und menschenrechtswidrig verurteilt, belässt es die Debatte weiterhin in der politischen Kompromissfindung, ohne die Entscheidung dauerhaft in die Hände der Richter*innen zu geben.

Das ist besonders vor folgendem Hintergrund entscheidend: Natürlich müssen die staatlichen Institutionen den Urteilen des Bundeverfassungsgerichts grundsätzlich Folge leisten (§ 35 BVerfGG). Trotzdem sieht sich das Bundesverfassungsgericht seit Aufnahme seiner Tätigkeit in den 1960ern immer wieder öffentlicher Kritik und Zweifeln an seinem institutionellen Rang ausgesetzt. Sanktionsmittel für eine zwangsweise Durchsetzung seiner Urteile fehlen dem Gericht, sodass die Entscheidungen möglicherweise von den politischen Institutionen ignoriert werden und damit leerlaufen. Vielmehr ist Ressource seiner Deutungsmacht vor allem das (empirisch belegte) starke Ansehen der Verfassungsgerichtsbarkeit in der Bevölkerung, weshalb die Geltung der verfassungsgerichtlichen Urteile auch deren Anerkennung voraussetzt.

Bei mangelnder Befolgung kann die Exekutive dem Bundesverfassungsgericht ihre Durchsetzungsmittel „ausleihen“. Einen Vertrauens- beziehungsweise Befolgungsmangel von Legislative und Exekutive kann das Gericht umgekehrt nur durch den mittelbaren Sanktionsmechanismus der zustimmenden wahlbefugten Bevölkerung ausgleichen.

Die konfliktgeladene Konstellation zwischen Verfassungsgerichtsbarkeit, Exekutive und Legislative ist allerdings systemimmanent und kann in manchen Fällen gerade zur Stabilisierung der Demokratie beitragen. Konflikte zwischen den verschiedenen Institutionen sind Teil eines pluralistischen Systems. Langfristige Risiken für Rechtsstaat und Gewaltenteilung bergen nur Urteile, deren Akzeptanz in Bevölkerung wie Politik gering ist, da die Autorität des Gerichts auf konstantes Vertrauen baut.

Um also im Ergebnis nicht Judikative und Exekutive bzw. Legislative in Delegitimierung und damit womöglich Destabilisierung des Staates zu enden, müssen die Urteile schonend und auf hinreichend Rückhalt gebaut werden. Im Fall der Klimaklagen kann als Indiz für einen hinreichenden Rückhalt die starke gesellschaftliche Auseinandersetzung mit den intergenerationellen Folgen der Klimaschädigungen und der auf politischer wie rechtlicher Ebene kaum vernehmbaren Stimme der betroffenen Generationen gelten.

Daher steht der neuste Klimabeschluss im Kontext des mittlerweile überwiegenden gesellschaftlichen Bewusstsein darüber, dass ein hoher Handlungsbedarf im Klimaschutz notwendig ist und bisherige Maßnahmen zu kurz greifen. Es wird also deutlich, dass die überwiegende Zustimmung der Bevölkerung dem Klima-Beschluss den Rücken stärkt. Die nur teilweise Verwerfung des KSG und das reduzierte Stattgeben der Verfassungsbeschwerden ist eher ein zarter Fingerzeig als ein Plattmachen mit dem Bulldozer. So lehnt sich das BVerfG hier nicht zu weit aus dem Fenster, um Konflikte zu verhindern, die seine Position am Ende schwächen könnten

Mehr als nur der Sachbericht

Kritiker*innen argumentierten vorab, dass die Materie aufgrund ihrer Komplexität und der Herausforderung der Klimagerechtigkeit, also der Vornahme von Klimaschutzvorkehrungen unter Betrachtung kollidierender grundrechtlicher Prinzipien wie beispielsweise dem Sozialstaat, nicht justiziabel sei.

Hier kann vergleichsweise die Debatte um die sozialen Rechte angeführt werden. Deren Justiziabilität wurde in entsprechender Weise wie hier die eines Rechts auf Umwelt- bzw. Klimaschutz angezweifelt. Dieser Kritik zum Trotz hat sich das Bundesverfassungsgericht im Bereich der menschenwürdigen Existenzsicherung durch seine Hartz IV-Entscheidung Gehör verschafft und dadurch dem Sozialstaatsprinzip eine subjektiv-rechtliche Natur zuerkannt. In den vergangenen Jahren war das Bundesverfassungsgericht lediglich in begrenztem Maße mit Folgefragen der Existenzsicherung befasst, während die inhaltliche Ausgestaltung weiterhin in der Politik verblieb. Insofern sind die beiden Beschlüsse daher miteinander vergleichbar. Zwar hat sich das BVerfG in seinem Klima-Beschluss nicht festgelegt, ob es ein justiziables ökologisches Existenzminimum im Grundgesetz gibt. Dennoch hat es den Rechtsschutz durch das Anerkenntnis der intertemporalen Grundrechtswirkung erweitert. Daraus wird deutlich, wie das BVerfG vorgeht, um Grenzen des politischen  Entscheidungsspielraums abzustecken, ohne dabei das System der Gewaltenteilung aus dem Gleichgewicht zu bringen.

Anders jedoch als in der Entscheidung des BVerfG zur Grundsicherung steht hier noch eine weitere Akteurin im Spannungsfeld demokratischer Legitimität. Beim Klimaschutz handelt es sich um eine Materie, die sehr stark von wissenschaftlichen Prognosen abhängt. Wegen der weit überwiegend anerkannten Belastbarkeitsgrenze des Planeten, kann es in Bezug auf den Klimaschutz nicht mehr nur um politische Abwägungsprozesse gehen. Neben Verfassungsgerichtsbarkeit und Politik erhebt daher auch die Wissenschaft Anspruch auf Gehör.

Verglichen mit den langsam (aber sicher) fortschreitenden Entwicklungen des Klimas sind die Legislaturperioden der Politik kurz. Wahlversprechen, die eine schnelle Spürbarkeit in der Bevölkerung und entsprechende Resonanz hervorrufen können, liegen fernab von der präventiven Planung von Klimaschutz. Dieser systemische Fehler verleitet dazu, sich eher kurzfristig lösbaren Problem zu widmen. Deshalb handelt es sich bei der Gesetzgebung in Klimafragen um einen Bereich, in dem das BVerfG die Einhaltung der bestehenden Ziele auf lange Sicht im Auge behalten sollte.

Gleichzeitig ist aber auch das BVerfG keine (und schon gar keine unfehlbare) Quelle wissenschaftlicher Erkenntnis. Zu diesem Zwecke scheint es sich daher dem „internationalen Konsens“, nämlich dem Pariser Klimaabkommen zu bedienen. Zugleich führt es seitenlang die naturwissenschaftlichen Zusammenhänge aus und würdigt diese im Ergebnis umfassend. Hierdurch greift das Gericht also auf ein in der Wissenschaft bestehendes Einvernehmen zurück und schafft es so, seinen Beschluss als Fingerzeig adressiert an die Politik auszugestalten – mit Rückenwind aus Gesellschaft und Wissenschaft.

Zukünftige Klimapolitik im Wechselspiel zwischen Gesetzgebung und Gericht

Dass der Wandel hin zu ausreichendem Klimaschutz notwendig ist, stellt das BVerfG grundsätzlich fest und vermag durch seinen Beschluss auch einen wirkungsvollen Impuls zu setzen. Wie genau das passiert, ist hingegen weiterhin durch politische Willensbildung im Parlament zu entscheiden. Die Abwägung zwischen verschiedenen Grundrechtspositionen, um neben einem effektiven auch einen gerechten Klimaschutz betreiben zu können, führen die gewählten Institutionen aus. Diesen Aspekt der Gewaltenteilung wahrt das Bundesverfassungsgericht in seinem Beschluss dadurch, dass es in systemschonender Weise den Ball an Legislative und Exekutive zurückspielt.

Der Kampf gegen den fortschreitenden Klimawandel ist mit dem Beschluss vom 24. März nicht vorüber. Vermutlich werden Gerichte auch in Zukunft bei Entscheidungen um staatlichen Klimaschutz eine Rolle spielen. Die konkrete Ausgestaltung obliegt jedoch weiterhin der Politik, die nun entschieden handeln muss.

Zitiervorschlag: Annalaura Askanazy, Klimaschutz vor dem BVerfG: Im Wechselspiel von Recht und Politik, JuWissBlog Nr. 49/2021 v. 12.05.2021, https://www.juwiss.de/49-2021/.

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