Auf den zweiten Blick – BVerfG zwischen innovativem Klimarechtsschutz und Pflicht ohne Schutz?

Von Verena Kahl und Ammar Bustami

Oft sind es gerade die innovativen Entscheidungen, die unerwartet plötzlich auftreten. Viele hatten den vor dem BVerfG anhängigen Klimaverfassungsbeschwerden (Göppel; Neubauer; Prue; Steinmetz) keine hohen Erfolgsaussichten zugesprochen. So verwundert es nicht, dass der Klimarechtsschutz aus Karlsruhe noch am selben Tag ein politisch-juristisches Erdbeben auslöste. Bei aller Freude lohnt sich dennoch ein zweiter Blick in die Details des Beschlusses, der neben seinen Errungenschaften auch zu einer zweifelhaften Verschiebung des grundrechtlichen Diskurses im Rahmen des Klimawandels zu Lasten der Schutzpflichten führt.

Die Vielzahl bereits verfasster Beträge (u.a. Eisentraut; Saiger; Buser; Rösch/Christiansen; Stohlmann) wird der rechtspolitischen Ausstrahlungswirkung des Beschlusses mehr als gerecht. Vieles mehr wird in den kommenden Tagen und Wochen noch zu lesen sein über die historische Frühjahrsentscheidung (für eine didaktische Aufbereitung einer „Klimaverfassungsbeschwerde“, siehe Bustami/Kahl, OpenRewi-Grundrechte-Fallbuch, Fall 4). Daraus wird bereits deutlich, dass das BVerfG sich der gesellschaftlichen Bedeutung der den Beschwerden zugrundeliegenden Anliegen durchaus bewusst war. Dennoch soll im folgenden Beitrag der Fokus auf den potentiellen Versäumnissen und alternativen Lösungen liegen.

I. Ein positives Zeichen für künftige Klimaklagen

Oftmals scheitern Klimaklagen bereits an rein prozessualen Hürden, so wie zuletzt in einer als unzulässig abgewiesenen Nichtigkeitsklage vor dem EuGH. Der Erste Senat nimmt jedoch mit überzeugender Begründung die Hürde der Zulässigkeit. Zwar verneint er im Rahmen der Beschwerdebefugnis u.a. die Möglichkeit der Verletzung eines Rechts auf ein ökologisches Existenzminimum (Rn. 113-115), bejaht sodann jedoch die Möglichkeit der Verletzung von Schutzpflichten aus Art. 2 II 1 GG sowohl für die deutschen als auch die ausländischen Beschwerdeführenden. Zudem nimmt das Gericht die „gegenwärtigen Betroffenheit“ an (Rn. 108) und richtigerweise hindert auch die Betroffenheit einer Vielzahl an Personen die individuelle Grundrechtsbetroffenheit nicht (Rn. 110, vgl. auch Meyer, NJW 2020, 894 (899)).

Damit erteilt das BVerfG zumindest auf prozessualer Ebene all jenen kritischen Stimmen eine Absage, die von vorneherein den (Verfassungs-)Gerichten eine Rolle in der Stärkung des Klimaschutzes absprechen wollen (befürwortend hingegen Burgers, TEL 2020, 55 und Lawyers4Future). Während die Entscheidung in der Sache durchaus noch Schutzlücken aufweist, so ist die Eröffnung verfassungsgerichtlichen Klimarechtsschutzes überaus begrüßenswert.

II. Innovativer Ansatz zu den intertemporalen Freiheitsrechten

Auf Ebene der Begründetheit ist die Entscheidung in mindestens zweierlei Hinsicht wegweisend. Zunächst wird die Staatszielbestimmung des Art. 20a GG aus ihrem bisherigen Schattendasein in den Mittelpunkt der rechtlichen Klimaschutzdebatte gerückt. Das BVerfG nutzt ausgerechnet ein gegen die Klimaschutzverpflichtung vorgebrachtes Argument zu ihrer internationalen Aufladung: Gerade weil der einzelne Staat den Klimawandel weder alleine verursachen noch lösen könne, folge aus dem sich dynamisch aktualisierenden (Rn. 212) Klimaschutzgebot eine internationale Kooperationspflicht zur Begrenzung der Erderwärmung (Rn. 201 ff.). Zudem erfährt Art. 20a GG durch seine Aufwertung als justiziable Rechtsnorm ein rechtliches Upgrade (Rn. 205-207): Grundrechtseingriffe müssen sich somit an dem in Art. 20a GG verankerten Klimaschutzgebot messen lassen (Rn. 189-190), das im Rahmen der Abwägung mit zunehmendem Klimawandel an Gewicht gewinnt (Rn. 198).

Die Herleitung eines solchen Grundrechtseingriffs stellt gerade den progressiven Twist der Entscheidung dar. Durch Hinzufügen einer intertemporalen Dimension der Freiheitsrechte begegnet das BVerfG einem Kernproblem der rechtlichen Auseinandersetzung mit dem Phänomen Klimawandel: Der bisher durch den Grundrechtsschutz nur schwer zu fassenden zeitlichen Diskrepanz zwischen dem Ausstoß von Emissionen und deren katastrophalen Wirkungen setzen die Richter*innen einen innovativen Kunstgriff entgegen (kritischer Stohlmann). Denn sie erkennen in der im KSG vorgenommenen Regulierung der Emissionen eine „unausweichliche, eingriffsähnliche Vorwirkung auf die nach 2030 bleibenden Möglichkeiten, von der grundrechtlich geschützten Freiheit tatsächlich Gebrauch zu machen“ (Rn. 186 f.). Die so prognostizierte Beschneidung einer Vielzahl nicht näher benannter Freiheitsrechte (Rn. 184) wird in dem Sinne mit der Gegenwart verbunden, als die heutige Regulierung zur irreversiblen Verknappung des CO2-Restbudgets führt und damit zukünftige, verfassungsrechtlich zulässige Restriktionen bereits heute rechtlich zementiert (Rn. 187). Auf diese Weisewird die bis dato begrenzte Temporalität des Grundrechtsschutzes revolutioniert.

Auf den durch die vielversprechenden gerichtlichen Ausführungen verursachten Höhenflug folgt jedoch ein ernüchternder Fall. Obwohl die Richter*innen auf den Restbudget-Ansatz zurückgreifen (Rn. 36, 215-227), werden sämtliche bestehenden Ungewissheiten angesichts dessen genauer Berechnung zugunsten des Gesetzgebers gewertet: Trotz erheblicher Zweifel an der Erreichbarkeit der erforderlichen Klimaneutralität durch die bestehenden Maßnahmen (Rn. 231), genüge „[e]in solches Maß an Verfehlung […] verglichen mit den […] Unsicherheiten nicht für eine verfassungsgerichtliche Beanstandung“ (Rn. 237). Fraglich bleibt, welche Bedeutung der Beachtung des Restbudgetansatzes damit noch zukommt, wenn genau diese Berechnungsungewissheiten, die auch zu Lasten des Gesetzgebers wirken können, die Feststellung einer Verletzung des Klimaschutzgebotes verhindern. Für verfassungswidrig befunden werden demnach nicht die unzureichenden Jahresemissionsmengen des KSG insgesamt. Stattdessen sind bis zum 31.12.2022 vorausschauende Vorgaben des Gesetzgebers nur für die Periode nach 2030 gefordert (Rn. 243, 256-265), wobei deutlich wird, dass sich dieser Reduktionspfad im Grunde nicht ohne Anpassungen der bisherigen Jahresemissionsmengen verfassungskonform fortschreiben lässt.

III. Fehlen eines konsequenten Schutzpflichtenansatzes

Trotz der progressiven Ausführungen zu den intertemporalen Freiheitsrechten führt dieser Kunstgriff zu einer zweifelhaften Verschiebung des grundrechtlichen Diskurses im Rahmen des Klimawandels. Denn die vorrangige Gefahr der negativen Folgen globaler Erwärmung bestehen in der aus den Langzeitfolgen resultierenden Beeinträchtigung grundrechtlich geschützter Güter, wie Leben und Gesundheit; nicht in der Beschränkung zukünftiger Freiheiten.

Dieser verfehlte Schwerpunkt zeigt sich auch in den Schlussfolgerungen zu den Schutzpflichten aus Art. 2 II 1 GG, welche weit hinter den Rügen zurückbleiben. Zunächst versäumt es der Senat, dogmatische Klarheit über seine verfassungsgerichtliche Kontrolldichte zu schaffen, denn es vermischt reine Evidenzkontrolle (so vermutlich Rn. 154-157) mit inhaltlich umfassender Prüfung am Untermaßverbot (in Ansätzen Rn. 158 ff.).

Weitaus problematischer ist der Rückzug auf den weiten Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers (Rn. 152), statt eine intensive und progressive Inhaltskontrolle vorzunehmen. Auf dessen Grundlage kommt das BVerfG zu dem Ergebnis, dass die Maßnahmen des KSG weder „offensichtlich ungeeignet“ (Rn. 154) oder „völlig unzulänglich“ (Rn. 157) sind, noch „erheblich hinter dem gebotenen Schutz zurückbleiben“ (Rn. 158). Es genüge, dass der Gesetzgeber das im KSG gesetzte Ziel nicht aufgebe und den dort eingeschlagenen Reduktionspfad fortsetze; darüber hinaus seien ergänzende Anpassungsmaßnahmen noch möglich (Rn. 167). Gerade diese letzte Begründung kann angesichts der irreversiblen Folgen von unambitioniertem Klimaschutz kaum überzeugen.

Vielmehr hätte das Restbudgetkonzept auch im Rahmen der Schutzpflichtkonstellation eine Rolle spielen müssen, schließlich ist die Problematik dieselbe: Je schneller das CO2-Restbudget verbraucht wird, desto weniger Zeit bleibt für die Erreichung der Klimaneutralität und damit für eine Anpassung sozialer und technologischer Prozesse. Die Gefährdung dieses Ziels erfordert in der Zukunft ein verstärktes Umschwenken auf Anpassungsmaßnahmen (Rn. 164), die durch den zuvor erfolgten CO2-Ausstoß jedoch schlimmstenfalls den Gefahren für Leib und Leben nicht mehr wirksam begegnen können. Dies hätte eine intensivere Inhaltskontrolle im Rahmen der Schutzpflichten erfordert, was wiederum einen engeren Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers zur Folge gehabt hätte. Stattdessen zeigt sich die Tendenz des Gerichts, die bestehenden Ungewissheiten (Rn. 166) im Zweifel zugunsten des gesetzgeberischen Spielraums zu verstehen: So wird dem Gesetzgeber die Tür zu nachrangigen Anpassungsmaßnahmen (Rn. 198) offengelassen, um seiner Schutzpflicht zu genügen (Rn. 164, 167).

Dieser Begründungsansatz ist besonders tragisch in Bezug auf die ausländischen Beschwerdeführenden. Auch wenn die Erstreckung der deutschen Grundrechtsbindung auf extraterritoriale Schutzpflichten durchaus begrüßenswert ist, relativiert das BVerfG diese Feststellung durch einen angepassten Schutzumfang (Rn. 176). Die Begründung hierfür mutet fast paradox an: Da der deutsche Staat zum Schutz ausländischer Staatsangehöriger nur auf Minderungs-, nicht jedoch auf Anpassungsmaßnahmen zurückgreifen könne, ließe sich die Einhaltung eines Mindestschutzniveaus nicht abschließend beurteilen (Rn. 181). Statt aus diesen eingeschränkten Möglichkeiten jedoch eine umso höhere (Schutzpflicht‑)Verantwortung zur Emissionsminderung gegenüber Personen im globalen Süden abzuleiten, führt die Argumentation des BVerfG gerade zum Gegenteil. Am Ende stehen die besonders Betroffenen ohne durchgreifenden Schutz gegenüber dem deutschen Gesetzgeber da.

IV. Fazit

Zweifelsohne stellen die sehr grundsätzlichen Ausführungen des BVerfG zum Klimaschutzgebot des Art. 20a GG und die Eröffnung eines Grundrechtsschutzes für in der Zukunft liegende Gefahren wegweisende und erfreuliche Entwicklungen dar. Insbesondere zeigen die Ausführungen des Gerichts zur rechtlich beachtlichen Intertemporalität des Klimawandels innovative Wege zur Inkorporation eines komplexen Phänomens in eine bisweilen starre Grundrechtsdogmatik auf. Dennoch überzeugt der primär gewählte Umweg über ein Konglomerat an nicht näher bezeichneten Freiheitsgrundrechten, der die eigentlich drohende Gefahr für Leben und Gesundheit verkennt und den Schwerpunkt von Minderungsmaßnahmen zu Gunsten subsidiärer Anpassung verschiebt, im Ergebnis nicht.

Es bleibt der Eindruck, dass das Gericht in den grundsätzlichen Ausführungen der Entscheidung hohe Erwartungen weckt, um dann kurz vor dem Ziel doch noch eine Vollbremsung zu vollziehen. Die letztlich juristisch nur schwachen verbindlichen Maßgaben für den Gesetzgeber könnten sich für die vermeintlich bloßgestellten Regierungsparteien möglicherweise als Rechtfertigung für nur minimale Nachbesserungen darstellen. Jedoch weisen einige Anhaltspunkte der Entscheidung darauf hin, dass dies nur mit Korrekturen auch des Reduktionspfads vor 2030 einhergehen kann. Umso mehr ist zu hoffen, dass die Ankündigung der Bundesregierung zur Erhöhung der Minderungsziele auch in konsequente Anpassungen münden wird. Auch wenn die viel gelobte Klimaentscheidung positive Entwicklungen anzustoßen vermag, sollten sich klimabewegte Personen mit den dort geforderten Minimalpflichten weder rechtlich noch politisch zufriedengeben.

 

Zitiervorschlag: Verena Kahl/Ammar Bustami, Auf den zweiten Blick – BVerfG zwischen innovativem Klimarechtsschutz und Pflicht ohne Schutz?, JuWissBlog Nr. 46/2021 v. 07.05.2021, https://www.juwiss.de/46-2021/.

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