Karlsruhe sagt: „So nicht!“ – Wie dann?

Von Lilo Rösch und Liv Christiansen

Am Donnerstag veröffentlichte das BVerfG den Beschluss des Ersten Senats (Az. 1 BvR 2656/18) zu den dort erhobenen Klimaklagen (eine erste rechtliche Einschätzung findet sich hier). In den Medien spricht man von einem historischen Urteil und einem großen Erfolg für die Klimaschutzklagen, denn das BVerfG erklärt die nationalen Klimaschutzziele, welche im Klimaschutzgesetz (KSG) festgelegt sind, zum Teil für unvereinbar mit den Grundrechten. Doch was verlangt das BVerfG konkret vom Gesetzgeber?

Der Beschluss

Im Ergebnis sieht das BVerfG § 3 I 2, sowie § 4 I S3 KSG iVm Anlage II als verfassungswidrig an. Das KSG dient der Umsetzung des Klimaschutzprogrammes 2030 der Bundesregierung, welches sich am Klimaschutzplans 2050 orientiert. Hauptziel des KSG ist es, das im Pariser Klimaübereinkommen gesetzte Ziel umzusetzen, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur auf deutlich unter 2°C, möglichst auf 1,5°C gegenüber dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen.

3 I 2 KSG setzt dafür als Nationales Klimaschutzziel eine bis zum Zieljahr 2030 zu erreichende Minderungsquote von Treibhausgasemissionen (THGE) von mind. 55 % im Vergleich zum Jahr 1990 fest. § 4 I 3 KSG iVm Anlage II bestimmt die Jahresemissionsmengen für die in § 4 I 1 KSG genannten Sektoren (z.B. Energiewirtschaft und Verkehr) bis zum Jahr 2030.

Genau darin liegt das Problem – die Kurzsichtigkeit des KSG führt zur Verfassungswidrigkeit. Die Richter*innen aus Karlsruhe bemängeln, dass das KSG die Minderungsziele lediglich bis 2030, danach jedoch nicht weiter bestimmt.

Deutschlands CO₂-Budget

Zu diesem Ergebnis kam das BVerfG durch eine genaue Betrachtung der CO₂-Budgets, welche bei der Minderung von THGE eine zentrale Rolle spielen. Dabei handelt es sich um die Menge an CO_2, die der Weltbevölkerung noch zur Verfügung steht, wenn das 1,5°C-Ziel erreicht werden soll. Aber diese CO₂-Budgets sind mit nicht unerheblichen Unsicherheiten belastet. Doch geht – wie das BVerfG treffend betont – diese Unsicherheit in beide Richtungen. Statt zu knapp könnten die Budgets auch zu großzügig bemessen sein. Die Erfahrung zeigt, dass die Prognosen zum Zustand des Klimas i.d.R. zum Schlechteren korrigiert wurden. Unabhängig davon, wie groß das Budget tatsächlich ist, bleibt die entscheidende Frage, wie es aufgeteilt wird:Welches Land darf wie viel vom verbleibenden Weltbudget aufbrauchen?

Diese Problematik erkennt der Senat an. Dennoch zieht es das CO₂-Budget von 3,465 Gigatonnen CO₂, das der Sachverständigenrat für Umweltfragen der Bundesregierung für Deutschland ausgerechnet hat, als Orientierungshilfe heran. Entgegen den Einwänden der Bundesregierung, die argumentierte, dass das Konzept des CO₂-Budgets und die Pro-Kopf-Verteilung nicht rechtsverbindlich seien (Rn. 69). Und doch solle der Gesetzgeber die CO₂-Budgetzahlen als Wegweiser zur Klimaneutralität heranziehen. Denn die ist nicht nur physikalische Notwendigkeit, sondern auch gesetzlich verankertes Ziel. Fraglich ist, wie sich dies heute und auch zukünftig auf die Vereinbarkeit von Klimaschutzmaßnahmen mit dem Grundrechtsschutz auswirkt.

Vereinbarkeit mit Art. 2 II GG (Rn. 158 ff.), Art. 14 I GG (Rn. 171 ff.) und Art. 20a GG (Rn. 214 ff.)

Grundsätzlich hat das BVerfG zwar anerkannt, dass die aus Art. 2 II 1 GG und Art. 14 I GG folgenden Schutzpflichten auch die Verpflichtungen umfassen, vor den Gefahren des Klimawandels zu schützen, aber im Ergebnis sei das KSG grundsätzlich geeignet diesen nachzukommen. Auch bei Art. 20a GG kommt das BVerfG zunächst zu dem Ergebnis, dass §§ 3 I 2, 4 I 3 KSG iVm Anlage II, zumindest gemessen an dem grundsätzlichen Ziel, die Erderwärmung auf deutlich unter 2°C und möglichst unter 1,5°C zu begrenzen, nicht gegen das in Art. 20a GG enthaltene Klimaschutzgebot verstoßen. Allerdings führe der bisherige Minderungsplan dazu, dass die nach 2030 gebotene Treibhausgasminderungslast so erheblich sein wird, dass die Gefahr künftiger Grundrechtsbeeinträchtigungen für insbesondere die jüngere Generation der Beschwerdeführer*innen besteht. Gegenwärtig wird diese Gefahr nicht hinreichend durch das KSG eingedämmt. Die gegenwärtige Methode sei nicht ausreichend, um in verhältnismäßiger Weise die Freiheitsgrundrechte der Beschwerdeführer*innen in Zukunft zu gewährleisten.

Anders gesagt, wer bis zu einem bestimmten Datum eine bestimmte Menge Gewicht verlieren möchte, und in den ersten Wochen nichts tut, der läuft Gefahr gegen Ende hungern zu müssen, um das Ziel zu erreichen. Wer jedoch stetig auf das Ziel hinarbeitet, kann über den gesamten Zeitraum eine angenehme(re) Lebensqualität erwarten. Hier kommt auch der Aspekt der Generationen(un)gerechtigkeit zum Tragen. Werden später drastische Maßnahmen notwendig, um die Klimaneutralität noch erreichen zu können, dann könnte dies (nur) auf Kosten elementarer Freiheitsrechte gehen. Dass die Politik dieses Mittel dann in Krisensituationen ergreifen muss, merken wir seit einem Jahr. Und wir stellen fest, welche Herausforderungen dies an das soziale Gefüge stellt.

Nachbesserung des KSG

Aufgrund des Spannungsverhältnisses zwischen Gegenwart und Zukunft ist der Gesetzgeber angehalten, bis Ende 2022 das KSG nachzubessern, in der Zwischenzeit bleiben die bisherigen Regelungen jedoch gültig. Diese Nachbesserung muss den „Maßgaben des Beschlusses genügen“ (Rn. 268). Diese sehen einerseits vor, konkrete Meilensteile für die Periode nach 2030 festzulegen, und andererseits, die Methode dieser Festsetzung stärker demokratisch zu legitimieren.

Erstens sei der gegenwärtige Planungshorizont von fünf Jahren (2025 zu 2031) zu kurz und verhindere die Schaffung adäquater Anreize für die notwendige Dekarbonisierung aller Lebensbereich in der gebotenen Geschwindigkeit. Zuckerbrot und Peitsche müssen so abgestimmt werden, dass wirtschaftliche Akteure mit ausreichender Planungssicherheit die Schritte unternehmen, die für effektive Emissionsreduzierungen erforderlich sind.

In Anbetracht der langen Lebensdauer von Infrastruktur sind zu langsame und unsichere Emissionsminderungspfade ein erhebliches Problem. Die jetzige Version des KSG sieht vor, dass 2025 die Emissionsreduktionen für die Zeit nach 2030 festgelegt werden sollen. Es müsse zwar nicht für jeden Sektor und präzise bis 2050 festgelegt werden, wie viel CO₂ jährlich emittiert werden dürfe, ein Planungshorizont von fünf Jahren ist jedoch zu wenig, so das BVerfG (Rn. 258). Dies eröffnet die Chance der demokratischen Beteiligung und Mobilisierung für ambitionierte Minderungszielvorgaben und lässt gleichzeitig Raum, technischen Fortschritt und Entwicklung in zukünftige Jahresziele miteinzubeziehen.

Der zweite Aspekt betrifft die Methode der Festlegung. Bisher war geplant, die Emissionsreduktionspfade gem. § 4 VI KSG im Jahr 2025 mithilfe von Rechtsverordnungen für die Zeiträume nach dem Jahr 2030 zu bestimmen. Dabei sollte es genügen, die jährlich absinkenden Emissionsmengen durch den Bundestag „abnicken“ zu lassen. Eine schlichte Parlamentsbeteiligung ist hier jedoch nicht ausreichend, um der politischen Bedeutung der Thematik gerecht zu werden; der Gesetzgeber muss die erforderlichen Regelungen selbst treffen. Möglich wären z. B. Minderungsquoten für bestimmte Zieljahre. Dafür müsste der Gesetzgeber dann aber zusätzlich nähere Vorgaben zu dem zum Zieljahr führenden Reduktionspfad machen (Rn. 264). Diese Zurückhaltung in der Formulierung quantitativer Vorgaben wundert vor dem Hintergrund der Gewaltenteilung nicht, wenn schon eine schlichte Parlamentsbeteiligung nicht ausreicht, kann es erst recht nicht die Aufgabe der Judikative sein, die Emissionspfade festzulegen.

Ausblick

Zum einen wird klar, dass die gängige Ausrede, dass andere Staaten mehr emittieren und die eigenen Bemühungen einen Tropfen auf dem heißen Stein darstellen, nicht mehr greift. Dass die global gesetzten Reduktionsziele momentan nicht erreicht werden, ist kein Geheimnis, aber ein internationales Versagen kann weder Grund noch Entschuldigung sein, nicht selbst effektive Maßnahmen zu ergreifen (Rn. 149, 200 f.). Damit greift das BVerfG auf, was schon im Urgenda-Urteil und kürzlich vor dem Pariser Verwaltungsgericht festgestellt wurde. Jeder Staat hat eine Verpflichtung, zur Reduktion von THGE im Verhältnis zur Teilverantwortlichkeit für den globalen Klimawandel beizutragen. Darüber hinaus kann internationale Zusammenarbeit den Klimawandel eindämmen.

Deutschland bekommt nun eine zweite Chance, dieser Verpflichtung nachzukommen, sodass diese im Endeffekt nicht nur effektiver umgesetzt wird, sondern auch der Generationengerechtigkeit Rechnung trägt. Es ist geplant, die erforderlichen Nachbesserungen schnell durchzusetzen – noch in dieser Legislaturperiode. Viel Zeit bleibt hierfür vor der nächsten Bundestagswahl im September nicht mehr.

Zitiervorschlag: Lilo Rösch/Liv Christiansen, Karlsruhe sagt: „So nicht!“ – Wie dann?, JuWissBlog Nr. 40/2021 v. 03.05.2021, https://www.juwiss.de/40-2021/.

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