Das Bundesverfassungsgericht betrachtet die falschen CO2-Emissionen

Von JANNIS KRÜßMANN

Das Bundesverfassungsgericht blendet eine Dimension des deutschen Einflusses auf die globalen CO2-Emissionen aus und unterschätzt damit den deutschen Wirkungsbereich erheblich: Es wurde nur über die Emissionen entschieden, die in Deutschland entstehen – das deutsche Potential zur globalen Reduktion von CO2-Emissionen ist aber, z.B. durch den Import von Gütern, deutlich größer und sollte konsequenterweise auch adressiert werden.

Der 1. Senat hat sich mit seiner Entscheidung 1 BvR 2656/18 vom 24. März 2021 über vier Verfassungsbeschwerden gegen das Bundesklimaschutzgesetz (KSG) auf dogmatisch neuen Boden begeben und damit erste Schritte im deutschen Klimaschutzrecht überhaupt getan. Angesichts der relativen politischen Untätigkeit trotz des wissenschaftlichen Kenntnisstands zur Klimakrise ist dies ein wichtiges Bekenntnis des höchsten deutschen Gerichts zu ambitioniertem Klimaschutz.

„Als Klimaschutzgebot hat Art. 20a GG eine internationale Dimension“

Laut dem BVerfG habe Art. 20a GG „von vornherein eine besondere internationale Dimension“ (Rn. 199). Klimaschutzmaßnahmen müssten von Deutschland auch dann ergriffen werden, wenn sie die Klimakrise allein nicht lösen könnten (ebd.). Zugleich weist das BVerfG die Idee zurück, das deutsche CO2-Budget könne durch Kompensationsmaßnahmen in anderen Staaten vergrößert werden (Rn. 226). Insgesamt stehe Deutschland trotzdem in der Pflicht, den Klimaschutz auch international voranzubringen (vgl. Rn. 203) und dafür alle (anderen) Mittel auszuschöpfen.

Der falsche Maßstab

Bei der Betrachtung des deutschen Einflusses auf den weltweiten CO2-Ausstoß – gemeint sind jegliche Treibhausgasemissionen – wird allerdings von Beginn an ein falscher Maßstab gewählt, und zwar von Seiten der Beschwerden und des Gerichts selbst:

So fordern beispielsweise die beiden von der Deutschen Umwelthilfe e.V. unterstützten Verfassungsbeschwerden Yi Yi Prue et al. (1 BvR 78/20) und Linus Steinmetz et al. (1 BvR 96/20) ausdrücklich „Maßnahmen zur Einhaltung des verbleibenden nationalen und nach Bevölkerungsanteilen bemessenen CO2-Budgets“. Das BVerfG beruft sich ebenfalls auf ein nationales CO2-Budget für Deutschland, das der Sachverständigenrat für Umweltfragen der Bundesregierung (SRU) auf Grundlage der Berechnungen des „Weltklimarats“ (Intergovernmental Panel on Climate Change, IPCC) über ein globales CO2-Budget berechnet hat (Rn. 219). Insoweit folgt das Gericht der CO2-Budget-Argumentation der beiden genannten Beschwerden. Bezugsgröße für alle diese CO2-Budgets sind allerdings stets die sog. territorialen CO2-Emissionen.

Tatsächlich sind aber für die Frage des deutschen Einflusses auf die globalen CO2-Emissionen nicht ausschließlich diese deutschen territorialen CO2-Emissionen ausschlaggebend. Vielmehr kommt noch ein weiterer Aspekt hinzu: Emissionen, die zwar nicht auf deutschem Territorium entstehen, die aber bei der Produktion von Konsumgütern in anderen Ländern ausgestoßen werden und als ebendiese Konsumgüter gewissermaßen in die Bundesrepublik importiert werden. Diese importierten CO2-Emissionen werden in das deutsche CO2-Budget nicht miteinbezogen. Allerdings laufen diese Emissionen – bildlich gesprochen – trotzdem durch deutsche Hände und der Gesetzgeber hätte somit durchaus die Möglichkeit, auf die Höhe dieser importierten Emissionen Einfluss zu nehmen (siehe unten).

Ein relevanter Unterschied?

Wie groß sind denn nun aber die deutschen „importierten“ CO2-Emissionen? Laut dem SRU wurden 2015 ca. 506 Mio. Tonnen CO2 auf diese Weise nach Deutschland importiert, der territoriale CO2-Ausstoß Deutschlands betrug im gleichen Jahr laut dem Umweltbundesamt (UBA) 904 Mio. Tonnen CO2. Bei Einbeziehung dieser Emissionen wäre das deutsche Emissionsreduktionspotential auf einen Schlag also ca. 56% größer und würde einen erheblichen Teil der deutschen Emissionen ausmachen. Der SRU gleicht die importierten Emissionen dagegen durch die beinahe gleich hohen exportierten Emissionen aus, sodass die territorialen deutschen CO2-Emissionen problemlos als Vereinfachung zur Berechnung eines nationalen CO2-Budgets verwendet werden können.

Diese Vereinfachung der deutschen CO2-Bilanz durch „Rausrechnung“ der deutschen importierten Emissionen ist dagegen in der vorliegenden Entscheidung des BVerfG nicht sachgerecht: Wie oben dargelegt trägt Deutschland eine internationale Verantwortung zur Bekämpfung des Klimawandels und muss demzufolge auch international auf eine Reduktion der CO2-Emissionen hinwirken – dies muss in besonderer Weise für die Emissionen gelten, die in Form von Konsumgütern und Ähnlichem nach Deutschland importiert werden und auf die Deutschland somit einen direkten Einfluss nehmen kann (siehe unten). Gleichzeitig dürfen auch die exportierten deutschen CO2-Emissionen nicht einfach unterschlagen werden – schließlich hat Deutschland auf diese ebenfalls einen direkten Einfluss.

Zusammengefasst ist das deutsche CO2-Emissionsreduktionspotential größer als das deutsche CO2-Budget und der Einfluss Deutschlands auf den globalen CO2-Austoß damit auch weitreichender, als vom 1. Senat angenommen. Dass ersteres der Maßstab der deutschen Klimapolitik sein sollte, ist lediglich die konsequente Weiterführung der Erkenntnis des BVerfG, dass die deutschen Klimaschutzmaßnahmen eine „internationale Dimension“ enthalten (siehe oben). Relevant wird dieser Unterschied vor allem, wenn auch andere Staaten ihre Klimapolitik als eine internationale betrachten und über ihre Staatsgrenzen hinausdenken – und somit im großen Stil zögerliche Staaten zu mehr Klimaschutz bewegen. Deutschland kann hier gewissermaßen den Maßstab für einen neuen Maßstab setzen.

Möglichkeiten und Implikationen der Umsetzung

Die Entscheidung über die letztendliche Ausgestaltung eines wie auch immer gearteten Systems zur Reduzierung solcher importierten Emissionen obliegt natürlich dem Gesetzgeber, Ideen dazu gibt es aber schon, auch auf europäischer Ebene. Zum Beispiel könnte eine sog. Grenzsteuer auf CO2 zur notwendigen Reduktion führen, bei der auf alle importierten Güter ein Preis pro Tonne enthaltenem CO2 aufgeschlagen wird (ähnlich einer inländischen CO2-Steuer), wodurch CO2-intensive Produkte teurer und weniger CO2-intensive Produkte relativ günstiger werden. Durch solche Maßnahmen würden auch mögliche Fehlanreize auf Seiten anderer Staaten (á la „kommt doch zu uns, liebe Unternehmen, hier könnt ihr bei eurer Produktion so viel CO2 ausstoßen wie ihr wollt und dann eure Güter einfach nach Deutschland exportieren“) im Keim unterdrückt, wie ebenfalls vom BVerfG ausdrücklich verlangt (Rn. 203). Der 1. Senat warnt hier zwar vor solchen Fehlanreizen, erkennt aber nicht, dass Deutschland bereits heute schon umgekehrt positive Anreize für CO2-Minderungen in anderen Staaten setzen könnte.

In Abwesenheit von Zwangsmitteln zur internationalen Durchsetzung von Klimaschutzmaßnahmen stehen wirtschaftlich starke Länder wie Deutschland außerdem in der Verantwortung, das CO2-Reduktionspotential solcher importierten Emissionen durch geeignete Maßnahmen auszuschöpfen, insbesondere wenn andere Länder sich den notwendigen Klimaschutzmaßnahmen verweigern. Auch das fordert das BVerfG im Rahmen der „internationalen Dimension“ des deutschen Klimaschutzes ein (siehe oben).

Am Thema vorbei?

Problematisch könnte zuletzt noch die Frage sein, ob sich die Verfassungsbeschwerden ihrerseits überhaupt auch auf diese importierten Emissionen bezogen haben und das BVerfG demnach in seiner Entscheidung die Thematik hätte aufgreifen können. Wie oben dargelegt, bezogen sich zumindest die beiden von der Deutschen Umwelthilfe e.V. unterstützten Verfassungsbeschwerden nicht nur auf das Klimaschutzgesetz (KSG), sondern auch auf das deutsche CO2-Budget (und damit die territorialen Emissionen ohne die importierten Emissionen) und unterliegen damit dem gleichen Betrachtungsfehler wie der 1. Senat.

Eine andere Beschwerde (1 BvR 2656/18) rügt dagegen auch allgemein „das Unterlassen geeigneter gesetzlicher Vorschriften und Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels durch die Bundesrepublik Deutschland“. Dazu stellt das BVerfG fest, dass diese Verfassungsbeschwerde insoweit unzulässig ist, „als sich der Vorwurf gesetzgeberischen Unterlassens in dem Rahmen bewegt, den das bereits verabschiedete Gesetz [das KSG] der Sache nach abdecken soll“ (Rn. 95) und dass dies genau hier aber der Fall sei (ebd). Ziel des KSG ist gem. § 1 KSG „die Erfüllung der nationalen Klimaschutzziele“, selbige richten sich jedoch nach den territorialen CO2-Emissionen Deutschlands und lassen die importierten Emissionen außer Acht.

Somit lässt sich die Verfassungsbeschwerde 1 BvR 2656/18 bei grundrechtsschonender Auslegung auch derart verstehen, dass nicht nur ein Unterlassen von geeigneten Klimaschutzmaßnahmen des Gesetzgebers hinsichtlich der territorialen, sondern auch der importierten CO2-Emissionen gerügt wird. Dieser Bereich wird aber eben nicht durch das KSG abgedeckt wie vom BVerfG fälschlicherweise angenommen, sodass ein diesbezügliches Unterlassen des Gesetzgebers durchaus durch das Gericht hätte geprüft werden können.

Ergebnis

Im Ergebnis hebt das BVerfG zwar richtigerweise die „internationale Dimension“ des Klimaschutzes hervor, bemisst aber diejenigen Emissionen falsch, auf deren Reduktion Deutschland hinwirken kann und muss. Dadurch unterschätzt das Gericht den deutschen Einfluss zur globalen CO2-Reduktion deutlich und hätte zugleich ein Unterlassen des Gesetzes hinsichtlich dieser importierten Emissionen feststellen sollen, die durch das Klimaschutzgesetz nicht erfasst werden. Praktische Relevanz haben diese importierten Emissionen insbesondere vor dem Hintergrund, dass sich die wenigsten Staaten bisher dem Pariser Klimaabkommen genügende Klimaziele gesetzt haben, dieses Versäumnis aber zumindest teilweise durch eine international ausgerichtete Klimapolitik anderer Staaten behoben werden kann.

Ausschlaggebend für den deutschen Einfluss ist weniger das deutsche CO2-Budget und vielmehr das (höhere) deutsche Emissionsreduktionspotential. Als Konsequenz aus Deutschlands Verantwortung für die globalen CO2-Emissionen und dem Auftrag, Klimaschutz international zu betreiben, sollte dies vernünftigerweise der klimapolitische Maßstab künftiger Regierungs- und Gerichtsentscheidungen sein.

Krüßmann, Jannis, Das Bundesverfassungsgericht betrachtet die falschen CO2-Emissionen , JuWissBlog Nr. 100/2021 v. 11.11.2021, https://www.juwiss.de/100-2021/.

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