Einsatz der Bundeswehr gegen Spionagedrohnen?

von JOSINA JOHANNSEN und FLEMMING MALTZAHN

Nachdem die Überflüge militärischer Liegenschaften und kritischer Infrastrukturen von mutmaßlichen Spionage-Drohnen in den letzten Monaten zugenommen haben, beschloss noch das alte Bundeskabinett im Januar, das LuftSiG zu ändern und die Befugnisse der Sicherheitsbehörden an die neue Bedrohungslage anzupassen. Die Union drängte damals gar gleich auf eine Grundgesetzänderung. Die Hintergründe sowie die Notwendigkeit von Änderungen im Luftrecht erörtern wir im Folgenden.

„Zum Abschuss freigegeben“ – die Schlagzeilen zur geplanten Änderung des Luftsicherheitsgesetzes (LuftSiG) klingen dramatisch. Dies mag am historischen Kontext des § 14 LuftSiG liegen, der im Zentrum des Änderungsvorschlags steht. Im Jahr 2006 scheiterte der Versuch, in der Vorschrift eine Ermächtigungsgrundlage zum Abschuss ziviler Luftfahrzeuge zu schaffen (§ 14 Abs. 3 a.F.) am Bundesverfassungsgericht. Die aktuelle Diskussion dreht sich zwar „nur“ um den Abschuss unbemannter Luftfahrzeuge, sogenannter „Drohnen“, im Falle bestimmter Verdachtsmomente, etwa bei Spionagetätigkeiten. Ein gewisser Alarmismus ist dennoch nicht fehl am Platz – jedoch aus anderen Gründen: Eine Bedrohung durch unbemannte Luftfahrzeuge wird vor dem Hintergrund der stetig zunehmenden regionalen und globalen Konfliktlagen immer alltäglicher. Ein verworrenes Dickicht von Zuständigkeiten und vielfach fehlende oder zumindest unklare Kompetenzen nehmen den Sicherheitsbehörden jedoch oftmals das Heft des Handelns aus den Händen. Kann und darf die Bundeswehr helfen?

Weiterentwickelte Gefährdungslage

Mit der steigenden Verfügbarkeit von Drohnentechnologie und insbesondere seit dem russischen Angriffskrieg ist die Bedrohung durch ausländische unbemannte Luftfahrzeuge größer geworden. Innerhalb eines Monats sind zuletzt etwa 17 verdächtige Drohnen über dem Militärfluggelände der Bundeswehr bei Manching gesichtet worden, zur etwa gleichen Zeit gab es sechs „Sicherheitsvorkommnisse“ mit Drohnen über der Fliegerhorstkaserne bei Husum, wo auch ukrainische Soldaten ausgebildet werden. Auch Industrieanlagen und andere kritische Infrastrukturen sind zunehmend von Ausspähungen betroffen. Dabei ist es regelmäßig nicht möglich, die Fernpiloten und damit die Herkunft dieser unbemannten Luftfahrzeuge zu ermitteln – obwohl nach dem europäischen Luftverkehrsrecht grundsätzlich eine Pflicht für größere Drohnen besteht, ein System zur Fernidentifikation zu besitzen (Teil 2 Nr. 12 des Anhangs zur Delegierten-VO EU 2019/945). Die von derart „unkooperative Drohnen“ ausgehenden Gefahren können nur dadurch gebannt werden, die Drohnen einzufangen, zum Landen zu zwingen oder als ultima ratio abzuschießen. Dies verlangt nach umfangreicher, kostenintensiver technischer Ausstattung. Wer muss, wer sollte diese Technik bereithalten?

Handlungsbedarf im Dickicht der Zuständigkeiten

Rechtlich schwer fällt bereits zu bestimmen, wer grundsätzlich für die Abwehr von unbemannten Luftfahrzeugen zuständig ist. Sowohl der Bund als auch die Länder können Gesetzgebungskompetenzen für sich in Anspruch nehmen. Zwar fällt der Luftverkehr in die ausschließliche Gesetzgebungskompetenz des Bundes (Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 GG). Das Polizei- und Ordnungsrecht aber ist traditionell Ländersache. Das (Bundes-)Luftsicherheitsgesetz (LuftSiG) versucht diesen Konflikt dadurch zu lösen, dass sich sein Anwendungsbereich auf solche Angriffe beschränkt, die auf die Sicherheit des zivilen Luftverkehrs zielen, § 1 LuftSiG. Das Polizei- und Ordnungsrecht der Länder ist damit bei allen Angriffen, die sich gegen andere Ziele – insbesondere solche am Boden – richten, anwendbar.

Zuständig für den Vollzug des LuftSiG sind die Luftsicherheitsbehörden (§ 2 S. 1 LuftSiG). Grundsätzlich bestimmen dabei die Länder – angeordnet ist durch § 16 Abs. 2 LuftSiG Bundesauftragsverwaltung – die zuständige Luftsicherheitsbehörde. § 16 Abs. 3-4 LuftSiG durchbrechen diesen Grundsatz dann jedoch vielfach. Für die Abwehr von Angriffen auf die Sicherheit des Luftverkehrs etwa ist nach § 4 BPolG i.V.m. §§ 3 Abs. 1, 16 Abs. 3a LuftSiG die Bundespolizei zuständig. Bewegt sich eine Drohne hingegen über einem Gelände der Bundeswehr oder einem militärischen Bereich, also einem Bereich mit besonderen Zutrittsbeschränkungen, liegt die Zuständigkeit für die Abwehr bei der Bundeswehr, die mit unmittelbarem Zwang gegen Drohnen vorgehen darf (vgl. § 9 Abs. 1 UZwGBw).

Zu einem nahezu undurchdringlichen Dickicht wird die Zuständigkeitenverteilung aber, wendet man sich vom LuftSiG ab und blickt auf die Abwehr der von (unkooperativen) unbemannten Luftfahrzeugen ausgehenden Gefahren am Boden. Wer ist etwa gegenwärtig zuständig für unerlaubte Spionageüberflüge über Industrieanlagen? Ein Bundesgesetz abseits des LuftSiG findet sich nicht. Die Bundesländer wiederum haben (bislang) keine spezifischen Zuständigkeitsregeln erlassen. Zuständig für die Abwehr von Drohnen, die eine Gefahr für Menschen oder Einrichtungen am Boden darstellen, ist mithin nach den allgemeinen Regeln der Polizei- und Ordnungsgesetzen der Länder die jeweils örtlich zuständige Ordnungsbehörde.

Spätestens an dieser Stelle wird dringender rechtlicher Handlungsbedarf deutlich – der gewohnte Weg, bei unaufschiebbaren Maßnahmen auf die Vollzugspolizei (vgl. etwa § 3 Abs. 2 S. 1 SOG HH) zurückzugreifen, ist mangels notwendiger technischer Ausrüstung keine Alternative.

Vorgeschlagene Änderung verfassungsmäßig?

Vor diesem Hintergrund überrascht es kaum, dass die Bundesregierung den Gefahren mit einer „Erweiterung der Möglichkeiten des Einsatzes der Bundeswehr zur Unterstützung der Länder“ begegnen will. § 14 Abs. 1 LuftSiG soll nach dem Änderungsvorschlag (um den hier kursiv gesetzten Teil) ergänzt werden: „Zur Verhinderung des Eintritts eines besonders schweren Unglücksfalles dürfen die Streitkräfte im Luftraum Luftfahrzeuge abdrängen, zur Landung zwingen, den Einsatz von Waffengewalt androhen oder Warnschüsse abgeben oder Waffengewalt gegen unbemannte Luftfahrzeuge anwenden.“ Möglich werden soll dadurch konkret die Aktivierung der Bundeswehr, wenn die eigentlich zuständigen Polizeibehörden der Länder nicht zur Abwehr von unkooperativen Drohnen in der Lage sind.

An einen Einsatz der Bundeswehr im Inland stellt indes die Verfassung – außer er erfolgt zur „Verteidigung“ – hohe Anforderungen, vgl. Art. 87a Abs. 2 GG. Wenig überrascht daher, dass aus der Opposition prompt Bedenken hinsichtlich der Verfassungsmäßigkeit der Änderung geäußert wurden. Erlaubt wird der Einsatz von Streitkräften im Inland nur bei Naturkatastrophen oder besonders schweren Unglücksfällen (Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG), im Verteidigungs- oder Spannungsfall zum Schutz ziviler Objekte und zur Unterstützung der Polizei (Art. 87a Abs. 3 S. 2GG) oder zur „Abwehr einer drohenden Gefahr für den Bestand oder die freiheitliche demokratische Grundordnung“ (Art. 87a Abs. 4 S. 1 GG), wenn das bedrohte Bundesland und (Bundes-)Polizei sowie Bundesgrenzschutz zur Abwehr der Gefahr nicht in der Lage sind.

14 Abs. 1 LuftSiG spricht schon heute vom „Eintritt eines besonders schweren Unglückfalls“ und soll in dieser Hinsicht auch unverändert bleiben. Mag bereits zweifelhaft sein, ob ein solcher überhaupt vorliegt, wenn unbemannte Luftfahrzeuge etwa Industrieanlagen auszuspionieren versuchen, erlaubt Art. 35 Abs. 2 S. GG – zumindest wenn man dem ersten Urteil des Bundesverfassungsgerichts folgt – jedenfalls aber keinen Einsatz von „spezifisch militärischen Waffen“ (Rn. 105 ff.) bei der Bekämpfung eines besonders schweren Unglücksfalls. Da Art. 35 Abs. 2 S. 2 GG den Einsatz der Streitkräfte nur „zur Hilfe“ der Polizeikräfte der Länder erlaubt, ist die „zur Hilfe“ angeforderte Bundeswehr auf die üblichen polizeilichen Mittel und Techniken beschränkt. Vom Verdikt der Verfassungswidrigkeit befreien könnte den Änderungsvorschlag aber zumindest die Verwendung des Begriffes „Waffengewalt“. Prima facie erscheint er hinreichend offen, um ihn einschränkend und damit in verfassungskonformer Weise dahingehend zu verstehen, dass nur auch sonst der Polizei zugestandener Waffeneinsatz von den Streitkräften übernommen werden darf.

Was jetzt zu tun ist

Rechtlicher Handlungsbedarf besteht damit allemal. Noch deutlich zu kurz greift indes die geplante Änderung (nur) des LuftSiG. Muss die Abwehr von unkooperativen Drohnen grundsätzlich als Polizeiaufgabe angesehen werden, sollten im Polizeirecht dringend entsprechende Eingriffsbefugnisse geschaffen werden. Der bereits eingeschlagene Weg zur Erweiterung von § 14 Abs. 3 LuftSiG kann dabei gleichzeitig weiterverfolgt werden. Auf Grund der hohen verfassungsrechtlichen Voraussetzungen zum Einsatz der Streitkräfte (besonders schwerer Unglücksfall) sollte man die damit einhergehenden praktischen Verbesserungen aber nicht überschätzen. Wer das Militär effektiv gegen unkooperative Drohnen einsetzen will, muss deswegen vielmehr ernsthaft über eine Verfassungsänderung nachdenken.

Zitiervorschlag: Johannsen, Josina und Maltzahn, Flemming, Einsatz der Bundeswehr gegen Spionagedrohnen?, JuWissBlog Nr. 24/2025 v. 04.03.2025, https://www.juwiss.de/24-2025/

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