Im Nachgang zur ATÖR 2019 haben wir mit Dario Picecchi über seinen Vortrag „Die schweizerische Bundesverfassung in beständigem Wandel – Spannungsfelder zwischen direkter Demokratie und Verfassung“ im Panel „VerfassungsWandel“ gesprochen. Er ist Wissenschaftlicher Assistent bei Professor Dr. iur. Bernhard Rütsche am Lehrstuhl für öffentliches Recht und Rechtsphilosophie der Universität Luzern.
JuWiss: In Deinem Vortrag hast Du dargestellt, dass die schweizerische Stimmbevölkerung bislang über 216 Volksinitiativen zur Änderung der schweizerischen Bundesverfassung abgestimmt hat, wovon 22 Initiativen letztlich erfolgreich waren. Insbesondere in den jüngeren Legislaturperioden ist die Zahl der Anträge wieder relativ hoch. Wie lässt sich das gewachsene Interesse erklären?
Picecchi: Eine wichtige Funktion der Volksinitiativen ist es, die politische Agenda mitzugestalten. Die Idee war es dabei, den Bürgerinnen und Bürgern oder einer Opposition ein Instrument bereitzustellen, um Anliegen einzubringen, die bei den politischen Akteuren auf wenig Interesse stoßen. Die Stimmbevölkerung oder eine politische Minderheit können das Instrument der Volksinitiative insbesondere auch benutzen, um auf politische Akteure oder die Verwaltung Druck auszuüben. Damit schafft man eine engere Verbindung zwischen Politik und Stimmbevölkerung. In den letzten Jahrzehnten haben viele politische Parteien die Volksinitiativen aber vermehrt als Marketinginstrument entdeckt. Politische Partien können dank Volksinitiativen für eigene politische Anliegen Unterschriften sammeln, um sich zu profilieren. Volksinitiativen führen oft zu einer breiten medialen Aufmerksamkeit und können dazu dienen, politische Themen zu bewirtschaften. Mit Blick auf die kommenden Parlamentswahlen im Herbst haben beispielsweise zwei politische Parteien (die CVP und die SP) Initiativen lanciert, die die steigenden Gesundheitskosten im Fokus haben. Ein Themenfeld, das die Stimmbevölkerung zurzeit besonders beschäftigt.
Das gewachsene Interesse an Volksinitiativen lässt sich des Weiteren damit erklären, dass es heute einfacher ist, die Stimmbevölkerung für ein Volksbegehren zu mobilisieren. Erstens ist die benötigte Unterschriftenanzahl zur Einreichung einer Volksinitiative seit 1977 nicht mehr angepasst worden. Die Stimmbevölkerung ist seit damals aber stark gewachsen. Damit ist es leichter, die benötigten 100.000 Unterschriften für eine Volksinitiative zu sammeln. Zudem kann man heute mittels digitaler Medien problemlos eine Vielzahl an Personen für ein Volksbegehren gewinnen. Dabei ist nicht nur an Social Media zu denken, sondern auch an Onlineplattformen wie „WeCollect“, die den Prozess der Unterschriftensammlung enorm erleichtern. Bei „WeCollect“ kann man eine Volksinitiative online unterstützen und danach einen Unterschriftenbogen ausdrucken, unterschreiben sowie kostenlos an das Initiativkomitee senden. Das gewachsene Interesse an Volksinitiativen ist jedoch insoweit zu relativieren, als dass man grundsätzlich von einer stärkeren politischen Aktivität oder gar einem Aktivismus sprechen kann. So haben beispielsweise auch die Vorstöße im Bundesparlament in den letzten Jahrzehnten enorm zugenommen.
JuWiss: Du hast Dich in Deinem Panel „VerfassungsWandel“ unter anderem in Gesellschaft von Matthias Lukan befunden, dessen Anliegen es war, verschiedene Mechanismen der Verfassungsänderung und deren Beitrag zu einer „Verfassungskontinuität“ zu analysieren. Wie gut gelingt es den Mechanismen direkter Demokratie in der Schweiz, gesellschaftliche Entwicklungen im Verfassungsrecht Berücksichtigung finden zu lassen? Wo liegen ihre Stärken, wo ihre Schwächen?
Picecchi: Die schweizerische Verfassung zeichnet sich gerade dadurch aus, dass sie aufgrund des politischen Rechts der Volksinitiative viel dynamischer und flexibler ist als andere Verfassungen. Es ist relativ einfach möglich, die schweizerische Verfassung an aktuelle gesellschaftliche Entwicklungen anzupassen. Diese Flexibilität ist sicherlich auch eine Stärke des direktdemokratischen Systems in der Schweiz. Es gibt zudem immer wieder Volksinitiativen, die dem Parlament als Anstoß dazu dienen, gesetzgeberisch tätig zu werden. Volksinitiativen können gewissermaßen ein gesellschaftlicher Realitätscheck sein. Oftmals anerkennt der Gesetzgeber bei Volksanliegen einen Handlungsbedarf und versucht, die Anliegen auf Gesetzesstufe entsprechend umzusetzen. Eine Verfassungsänderung ist damit nicht mehr in allen Fällen nötig. Ein aktuelles Beispiel ist die Volksinitiative für einen vierwöchigen Vaterschaftsurlaub. Seit erfolgreicher Einreichung der Initiative hat sich das Bundesparlament in dieser Frage stark bewegt. Ob es letztlich auch einen mehrheitsfähigen Kompromiss vorschlagen kann, der eine Verfassungsänderung hinfällig macht, bleibt offen. Selbst wenn das Parlament aufgrund einer Volksinitiative letztlich nicht gesetzgeberisch tätig wird, können Volksinitiativen zumindest eine breite gesellschaftliche Diskussion auslösen.
Die große Flexibilität der schweizerischen Verfassung kann aber in gewissen Fällen auch eine Schwäche sein. So kann es vorkommen, dass Volksinitiativen lanciert werden, die rechtsstaatlich problematische Anliegen aufgreifen. Konkret ist beispielsweise an die Anti-Minarett-Initiative zu denken. Seit Annahme der Initiative im Jahre 2009 ist der Bau von Minaretten in der Schweiz auf Verfassungsstufe pauschal verboten. Ein anderes Beispiel ist die Ausschaffungsinitiative, die für Ausländerinnen und Ausländer, welche gewisse Strafdelikte begehen, automatisch, das heißt ungeachtet der Umstände des Einzelfalls, eine Ausschaffung verlangt. Solche Initiativen führen unweigerlich zu Spannungen zwischen direkter Demokratie und rechtsstaatlichen Grundwerten.
JuWiss: Du hast in Deinem Vortrag vier Lösungsansätze zur Weiterentwicklung des Instruments der Volksinitiative präsentiert, namentlich eine Erhöhung der formellen Zugangshürden, eine Ausweitung der materiellen Kontrolle von Volksinitiativen, die Stärkung direktdemokratischer Kompetenzen sowie die Garantie eines freien und sachlichen Abstimmungsprozesses. Welchen Ansatz bzw. welche Ansätze favorisiert Du und warum?
Picecchi: Wenn es darum geht, Konflikte zwischen der direkten Demokratie und dem Rechtsstaat zu vermeiden, wäre eine ausgeweitete inhaltliche Kontrolle von Volksinitiativen wohl der erfolgversprechendste Lösungsansatz. Eine wirklich griffige inhaltliche Kontrolle einzuführen, die das politische Recht der Volksinitiative nicht unnötig einschränkt, erachte ich jedoch als äußerst schwierig, wenn nicht unmöglich. Hierzu bräuchte es zum einen klare inhaltliche Vorgaben, die nicht jedes Mal den Vorwurf einer politischen Entscheidung aufkommen lassen. Mit Blick auf die politische Realität wird selbst eine moderat ausgeweitete und wohlüberlegte inhaltliche Kontrolle am nicht vorhandenen Willen zur Weiterentwicklung der Volksinitiative scheitern.
Letztlich lösen aber auch zusätzliche Kontrollen die Spannungsfelder zwischen direkter Demokratie und Verfassung kaum, wenn sich die einzelnen Akteure im Staat den verfassungsrechtlichen Werten nicht verpflichtet fühlen. Meines Erachtens spielen deshalb die direktdemokratischen Kompetenzen der Stimmbevölkerung und der Politikerinnen und Politiker eine enorm wichtige Rolle. Damit die Stimmbevölkerung ihren freien Willen bei einer Abstimmung auch zum Ausdruck bringen kann, braucht sie das nötige Rüstzeug dafür. Das fängt bereits dabei an, dass Stimmbürgerinnen und Stimmbürger wissen müssen, wo sie sich sachlich über eine Volksinitiative informieren können. Außerdem ist es besonders wichtig, dass die Stimmbevölkerung versteht, was genau es mit dem oft vorgebrachten Argument der Rechtsstaatlichkeit auf sich hat. Für viele wird dieses Argument und vor allen Dingen seine Bedeutung in einer liberalen Demokratie kaum greifbar sein. Solche direktdemokratischen Kompetenzen müssen früh vermittelt werden. Gleichzeitig müssen sich Politikerinnen und Politiker ihrer Verantwortung bewusst sein. Sie sollten Anliegen aus der Stimmbevölkerung ernst nehmen, aber radikalen Anliegen auch klare Grenzen setzen.
Interview von Tobias Brings-Wiesen für die JuWiss-Redaktion.
Zitiervorschlag: Interview mit Dario Picecchi im Rahmen der 59. Assistententagung Öffentliches Recht, JuWissBlog Nr. 34/2019 v. 1.3.2019, https://www.juwiss.de/34-2019/
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