von ALEXANDER BONN
Wie lange darf der Staat einem Menschen präventiv seine Freiheit entziehen, obwohl noch keine Straftat begangen wurde? Dies war einer der neuralgischen Punkte im vollbesetzten Saal der mündlichen Verhandlung des Bundesverfassungsgerichts zum Bayerischen Polizeiaufgabengesetz am 7.7.2026. Während die größte Aufmerksamkeit der „drohenden Gefahr“ galt, bildete die zulässige Höchstdauer des präventiv-polizeilichen Gewahrsams einen zweiten Schwerpunkt der Verhandlung. Nicht ohne Grund, denn die Höchstdauer bestimmt maßgeblich das Eingriffsgewicht des Gewahrsams und kann ihn von einem Instrument kurzfristiger Gefahrenbewältigung zu einer auf Dauer angelegten Sicherungsmaßnahme werden lassen.
Vorgeschichte, Verfahrensgegenstand und Vollzugspraxis
Die angegriffenen Regelungen gehen auf die Novellen des Bayerischen Polizeiaufgabengesetzes von 2017 und 2018 zurück. Die Gewahrsamshöchstdauer in Art. 20 II 2 BayPAG ist allerdings allein Gegenstand des von Abgeordneten der Grünen, FDP und Linken eingeleiteten Normenkontrollverfahrens. Zum Zeitpunkt der Antragstellung galt noch die als „Unendlichkeitshaft“ kritisierte Regelung, nach der Gewahrsam für bis zu drei Monate angeordnet und theoretisch unbegrenzt verlängert werden konnte. Nach anhaltender Kritik und auf Empfehlung der PAG-Kommission wurde sie 2021 entschärft. Seitdem kann Gewahrsam für maximal einen Monat angeordnet und um einen weiteren Monat verlängert werden.
Mehr als 99 % der ca. 6000 im ersten Halbjahr bislang verzeichneten Gewahrsamsfälle endeten laut Angaben der bayerischen Polizei in der mündlichen Verhandlung innerhalb von 24 Stunden. Gleichwohl sind Fälle längeren Gewahrsams keine Lehrbuchbeispiele, sondern entfalteten bei Blockadeaktionen der Letzten Generation, pandemiebedingten Ausgangsbeschränkungen und in der Terrorismusabwehr praktische Relevanz.
Die Fronten im Gerichtssaal: Staatsregierung vs. Antragsteller
Die Staatsregierung verwies auf die bestätigende Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs sowie darauf, dass vergleichbare Regelungen inzwischen auch in anderen Ländern aufgegriffen würden. So sieht ein derzeit im schleswig-holsteinischen Landtag beratener Gesetzentwurf die Übernahme der bayerischen Regelung zur Gewahrsamshöchstdauer vor. Die Gefahrenabwehr sei ein hochrangiges Verfassungsgut und durch die grundrechtlichen Schutzpflichten abgesichert. Die zentrale verfassungsrechtliche Sicherung der Freiheit der Person liege im Richtervorbehalt. Wegen des gesetzgeberischen Gestaltungsspielraums sei es problematisch, den Gesetzgeber überhaupt auf das Konzept gesetzlicher Höchstfristen festzulegen, geschweige denn aus der Verfassung konkrete Höchstfristen abzuleiten. Innerhalb eines solchen Regelungskonzepts sei die bayerische Frist jedenfalls angemessen, weil Gefahrenlagen auch über Wochen andauern könnten, etwa bei konkreten Anschlagsplanungen gegen das Oktoberfest oder einen Weihnachtsmarkt.
Die Antragsteller verwiesen demgegenüber auf die strengen verfassungsrechtlichen Maßstäbe, die das Bundesverfassungsgericht insbesondere für präventive Freiheitsentziehungen im Kontext der Sicherungsverwahrung (Rn. 80) entwickelt hat. Danach sind Eingriffe in die Freiheit der Person nur unter strikter Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes und lediglich zum Schutz besonders gewichtiger Rechtsgüter gerechtfertigt. Darüber hinaus kritisierten sie den fehlenden Konnex zwischen der tatbestandlichen Voraussetzung der unmittelbar bevorstehenden Gefahr und einer möglichen Gewahrsamsdauer von bis zu zwei Monaten: Wenn eine Gefahr „unmittelbar bevorstehen“ müsse, erscheine fraglich, ob sie überhaupt einen wochen- oder monatelangen Gewahrsam tragen könne.
Diesen Punkt griff die Berichterstatterin – Richterin des BVerfG Yvonne Ott – auf. Sie fragte, wie ein über Wochen andauernder Gewahrsam mit dem Wortlaut der Norm vereinbar sei und nach welchen Kriterien die Gewahrsamsdauer bei der Letzten Generation zu bestimmen sei, wenn diese lediglich ankündigten, sich erneut festzukleben.
Verfassungsproblem oder Anwendungsproblem?
Problematisch wäre die Höchstfrist jedenfalls, wenn länger andauernde gegenwärtige oder unmittelbar bevorstehende Gefahren von vornherein nicht in Betracht kämen. Weil aber auch Dauergefahren gegenwärtige Gefahren sein können, sind Fallgestaltungen nicht ausgeschlossen, in denen eine tragfähige Gefahrenprognose über einen längeren Zeitraum besteht. Die in der Verhandlung diskutierten Fälle legen vielmehr nahe, dass das eigentliche Problem häufig weniger auf Norm- als auf Anwendungsebene liegt. Die bloße Ankündigung, sich erneut festzukleben, beschreibt regelmäßig noch gar keine Gefahrenlage, die sich räumlich, zeitlich und sachlich hinreichend konkretisiert hat. Existiert keine belastbare Gefahrenprognose, fehlt dann auch ein Maßstab für die Gewahrsamsdauer, die so beliebig zu werden droht. Bezeichnenderweise ordnete das AG München in vergleichbaren Verfahren zur Letzten Generation teils keinen, teils wenige Tage oder sogar dreißig Tage Gewahrsam an. Viele der diskutierten Konstellationen bewegten sich damit in einem Grenzbereich zwischen konkreter Gefahrenlage und bloßer personifizierter Gefährlichkeit, bei der nur die personelle Dimension des befürchteten Schadensereignisses konturiert ist. Eine derartige Annäherung an eine „Gefährderhaft“, wie sie in vergleichbarer Weise § 58a AufenthG zugrunde liegt, wäre bereits einfachrechtlich vom Tatbestand nicht mehr gedeckt. Die Folge wäre die Rechtswidrigkeit der konkreten Gewahrsamsanordnung, nicht notwendig die Verfassungswidrigkeit der gesetzlichen Höchstfrist.
Kein Gewahrsam für weitere Ermittlungen und Abschreckung
Die Verhandlung verdeutlichte zudem, dass sich eine längere Gewahrsamsdauer allein mit der abzuwehrenden Gefahr rechtfertigen lassen kann. So brachte die Polizei vor, ein längerer Gewahrsam könne sinnvoll sein, weil die Auswertung sichergestellter Speichermedien längere Zeit in Anspruch nehme. Die Nachfrage der Berichterstatterin traf einen zentralen Punkt: Die Dauer des Gewahrsams darf nicht von Erwägungen polizeilicher Ermittlungstaktik abhängen, sondern muss an die tatbestandlich vorausgesetzte Gefahr rückgebunden bleiben. Der Gewahrsam setzt eine hinreichend verdichtete Gefahrenprognose voraus und darf nicht erst zu ihrer Herstellung dienen. Eine Überbrückungsfunktion bis zum Abschluss weiterer Ermittlungen oder bis zum möglichen Erlass eines Haftbefehls ist dem Tatbestand fremd.
Ähnlich verhält es sich mit dem von der Staatsregierung vorgebrachten Argument, eine längere Gewahrsamsdauer könne als Druckmittel eingesetzt werden. Dahinter steht letztlich die Vorstellung eines Abschreckungseffekts. Abschreckung mag – ebenso wie die Möglichkeit weiterer Ermittlungen – eine faktische, mittelbare Begleiterscheinung sein. Sie gehört jedoch nicht zu den legitimen Zwecken des Gewahrsams. Eine weitere Ermittlung zur Erhärtung der Gefahrenprognose, general- oder individualpräventive Erwägungen sowie der Einsatz als Druckmittel vermögen den Gewahrsam nicht zu rechtfertigen.
Ausblick
Der länger andauernde Gewahrsam ist für Gesetzgeber und Polizei rechtspolitisch attraktiv, weil er durch seine Grobschlächtigkeit besonders effektiv eingesetzt werden kann. Er schaltet den Betroffenen in seiner Gefährlichkeit für die Dauer der Ingewahrsamnahme vollständig aus. Gerade deshalb muss er besonders strengen Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügen. Gewichtige Gründe sprechen gegen eine großzügige gesetzliche Höchstdauer: Mit zunehmender Dauer steigen infolge der begrenzten Erkenntnismöglichkeiten des Rechtsanwenders die Unsicherheiten der Gefahrenprognose, während die Möglichkeiten des Betroffenen, diese im Gewahrsam wirksam zu erschüttern, begrenzt sind. Zugleich nimmt das Eingriffsgewicht überproportional zu, weil die Freiheitsentziehung mit fortschreitender Dauer zunehmend auf die beruflichen und privaten Lebensverhältnisse durchschlägt.
Hält das Gericht die bayerische Regelung noch für verhältnismäßig, dürfte im Gegenzug der prozedurale Grundrechtsschutz erheblich an Bedeutung gewinnen. Zu diesen Verfahrensfragen gehören etwa die Ausgestaltung des Richtervorbehalts, die anwaltliche Vertretung sowie die Anordnungsbefugnis. Auch die Unterbringung im Gewahrsam müsste erheblich aufgewertet werden, weil die karge Ausstattung der polizeilichen Gewahrsamszellen nicht auf eine längere Unterbringung ausgerichtet ist und die Vollzugspraxis in Justizvollzugsanstalten ihrerseits rechtsstaatliche Fragen aufwirft.
Verwirft das Gericht die Höchstdauer und legt selbst eine starre Tages- oder Wochengrenze fest, droht ihm zwar der Vorwurf, seine gerichtliche Kompetenz zu überdehnen. Andererseits würde eine bloß kassatorische Entscheidung auch bei näherer Konturierung der verfassungsrechtlichen Maßstäbe kaum Rechtssicherheit schaffen. Sie ließe den Gesetzgeber orientierungslos zurück und dürfte weitere verfassungsgerichtliche Auseinandersetzungen provozieren. Ein solcher Verlauf wäre für eine rechtsstaatlich derart bedeutsame Entscheidung, nach nunmehr acht Jahren des Streits, kein Ruhmesblatt.
Zitiervorschlag: Bonn, Alexander, Die Gewahrsamshöchstdauer nach dem BayPAG auf dem Prüfstand – Eindrücke aus der mündlichen Verhandlung des Bundesverfassungsgerichts, JuWissBlog Nr. 69/2026 v. 29.07.2026, https://www.juwiss.de/69-2026/
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