Aus Rundfunk- wird Medienstaatsvertrag – neuer Anstrich für neuen Durchgriff gegen Medienintermediäre?

Von LENNART LAUDE

Am vergangenen Mittwoch hat der Landtag von Mecklenburg-Vorpommern den letzten Akt eines langwierigen Gesetzgebungsprozesses mit zwei Phasen der Öffentlichkeitsbeteiligung beschritten und als sechzehntes Landesparlament den neuen Medienstaatsvertrag (Staatsvertrag zur Modernisierung der Medienordnung in Deutschland, MStV) ratifiziert. Dieser grenzt sich schon namentlich von seinem Vorgänger, dem Staatsvertrag über Rundfunk und Telemedien (RStV) mit seinen insgesamt 22 Änderungsstaatsverträgen zwischen 1987 und 2019, ab. Er soll einen „medienpolitischen Meilenstein“ markieren und einen funktionsgerechten Rechtsrahmen für die Regulierung der digitalisierten Medienlandschaft schaffen. Insbesondere den neuen Regelungen für Medienintermediäre wird dabei eine große Bedeutung für die Entwicklung der Medienlandschaft in den kommenden Jahren zukommen.

Neue Regulierungsadressaten

Direkt zu Beginn ihrer Begründung des neuen Medienstaatsvertrags nehmen die Länder auf das Urteil des Bundesverfassungsgerichts zum Rundfunkbeitrag aus 2018 Bezug, in welchem das Gericht die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im Kontext einer weiterentwickelten Informationsverbreitung, vor allem über das Internet, bewertete. Dabei betonte das Bundesverfassungsgericht, dass „[d]ie Digitalisierung der Medien und insbesondere die Netz- und Plattformökonomie des Internet einschließlich der sozialen Netzwerke […] Konzentrations- und Monopolisierungstendenzen bei Anbietern, Verbreitern und Vermittlern von Inhalten“ begünstigen. Zudem könne die Personalisierung des Angebots (auch mit Hilfe von Algorithmen) zur Verstärkung gleichgerichteter Meinungen führen (Rz. 79). Erklärtes Ziel der Länder im Angesicht derartiger Risiken ist der Schutz und die Förderung publizistischer Vielfalt. Zur Verwirklichung des – auch vom Bundesverfassungsgericht als Auftrag an die Landesgesetzgeber aus Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG entnommenen – Ziels der Meinungsvielfalt wird mit dem neuen Staatsvertrag die namensgebende Fokussierung auf den Rundfunk aufgegeben; vielmehr richtet sich der Blick der Länder verstärkt auf sog. Gatekeeper, die Medieninhalte vermitteln bzw. deren Weiterverbreitung dienen.

Dieses Ziel der Regulierung algorithmenbasierter Vermittler wie sozialer Netzwerke, Suchmaschinen und Videoportale kann nur begrüßt werden. Nachdrücklich verweisen aktuelle Statistiken auf die wachsende Nutzung derartiger Angebote zu Informationszwecken, insbesondere durch jugendliche Nutzer. Durch die im MStV aufgenommenen Definitionen von Medienplattformen, Benutzeroberflächen, Medienintermediären und Video-Sharing-Diensten als besondere Telemedien vollziehen die Ländergesetzgeber einen notwendigen Schritt und bilden die Unterschiede zwischen verschiedenen Telemedien in einem ausdifferenzierten Rechtsrahmen ab. Für alle vier neu geregelten besonderen Telemedien, denen die schwerpunktmäßige Vermittlung von Fremdinhalten gemein ist, wird durch besondere Bestimmungen ein eigenes Regulierungsmodell etabliert.

Medienintermediäre im Mittelpunkt

Von besonderer Relevanz dürften dabei in den kommenden Jahren die Bestimmungen zu Medienintermediären in den §§ 91 ff. MStV sein. Diese gelten nach der Definition in § 2 Abs. 2 Nr. 16 MStV für jedes Telemedium, das auch journalistisch-redaktionelle Angebote Dritter aggregiert, selektiert und allgemein zugänglich präsentiert, ohne diese zu einem Gesamtangebot zusammenzufassen. Ausdrücklich zählt die Begründung des neuen Staatsvertrags auf, dass Suchmaschinen, Soziale Netzwerke, User Generated Content-Portale, Blogging-Portale und News Aggregatoren im Regelfall als Medienintermediäre einzustufen sind. Die Negativdefinition „ohne diese zu einem Gesamtangebot zusammenzufassen“ grenzt den Medienintermediär dabei von der Medienplattform nach Nummer 14 ab, bei denen der Anbieter (etwa für Kabelnetze oder digitale TV-Angebote wie „Sky Q“) selbst und abschließend über die angebotene Auswahl entscheidet. Demgegenüber werden die Inhalte von Medienintermediären „nur“ aggregiert, selektiert und allgemein zugänglich präsentiert; diese Trias an Merkmalen zeigt an, dass der Medienintermediär keine inhaltliche Auswahl vornimmt, sondern – typischerweise in Form von Algorithmen – abstrakte Kriterien aufstellt, nach denen Inhalte selektiert und sortiert werden.

Zu beachten ist, dass den Regelungen für Medienintermediäre ob bestehender Überschneidungen zu Video-Sharing-Diensten (§§ 97 ff. MStV, welche der Umsetzung der Vorgaben der Art. 28a ff. der AVMD-Richtlinie dienen) ein weiter Anwendungsbereich zukommen wird. Werden (auch) journalistisch-redaktionelle Angebote in Form von Videos Dritter in einem Videodienst wie YouTube aggregiert, selektiert und allgemein zugänglich präsentiert, ist dieser zugleich als Medienintermediär einzustufen und hat die Anforderungen in Bezug auf Transparenz und Diskriminierungsfreiheit zu erfüllen. Hier lässt sich die Intention der Landesgesetzgeber erkennen, das Ziel der Vielfaltssicherung durch einen breiten Anwendungsbereich der Pflichten für Medienintermediäre zu verfolgen.

Zur Verwirklichung dieses Ziels und zur Verhinderung der befürchteten Verstärkung bestimmter Meinungen – die Stichworte „Filterblase“ und „Echokammer“ dürften dem ein oder anderen Landespolitiker im Ohr geklungen haben – verfolgen die Länder für Medienintermediäre ein zweistufiges Regulierungsmodell: Zunächst soll durch die Transparenzpflichten des § 93 MStV die Informationslage für die Nutzer der Angebote verbessert werden, darüber hinaus wird für Medienintermediäre durch § 94 MStV ein Diskriminierungsverbot aufgestellt.

Transparenzvorgaben

Die in ihrer Formulierung an die althergebrachten Impressumspflichten in § 5 TMG sowie § 18 MStV (ehemals § 55 RStV) angelehnten Transparenzvorgaben verpflichten Medienintermediäre, Informationen zu den Kriterien ihrer Aggregation und Selektion von Inhalten in verständlicher Sprache leicht wahrnehmbar, unmittelbar erreichbar und ständig verfügbar zu halten. Diese Pflicht erfasst, erstens, die Kriterien, die über den Zugang eines Inhalts zu einem Medienintermediär und über den Verbleib entscheiden, und, zweitens, die zentralen Kriterien einer Aggregation, Selektion und Präsentation von Inhalten und ihre Gewichtung einschließlich Informationen über die Funktionsweise der eingesetzten Algorithmen. Die von Medienintermediären darzustellenden „Kriterien“ bzw. „zentralen Kriterien“ bleiben dabei in Norm wie Begründung unbestimmt. Letztere benennt als Ziel, dass dem durchschnittlichen Nutzer eines Medienintermediärs durch die Auflistung die wesentlichen Grundzüge der technischen Vorgänge erläutert werden müssen. Die Transparenzpflichten werden in diesem Sinne so zu interpretieren sein, dass die Regelung für einen Großteil der Nutzer und nicht etwa nur für einen kleinen, informationstechnisch gebildeten Anteil Wirkung entfaltet.

Diskriminierungsverbote

Neben die Transparenzvorgaben treten Regeln zur Diskriminierungsfreiheit für Medienintermediäre. § 94 Abs. 1 MStV normiert ein Verbot, wonach Medienintermediäre die Anbieter journalistisch-redaktionell gestalteter Angebote nicht diskriminieren dürfen. Nach Abs. 2 liegt eine Diskriminierung vor, wenn ohne sachlich gerechtfertigten Grund von den nach § 93 Abs. 1 bis 3 MStV zu veröffentlichenden Kriterien zugunsten oder zulasten eines bestimmten Angebots systematisch abgewichen wird oder diese Kriterien Angebote unmittelbar oder mittelbar unbillig systematisch behindern. Das Diskriminierungsverbot baut somit direkt auf der Transparenzpflicht des § 93 MStV auf und erklärt eine Wahrung der vom Medienintermediär selbst berichteten Kriterien zum Maßstab (Alt. 1) bzw. sogar zum Gegenstand diskriminierenden Verhaltens (Alt. 2). Zudem kann, wohl im Interesse der Vermeidung einer Vielzahl an Einzelfallprüfungen durch die Landesmedienanstalten, nur systematisches Fehlverhaltens eines Medienintermediärs als Diskriminierung eingeordnet werden. Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot können von dem betroffenen Anbieter journalistisch-redaktioneller Inhalte bei der zuständigen Landesmedienanstalt und, in offensichtlichen Fällen, durch die Landesmedienanstalt selbst zur Kontrolle gebracht werden. Den Landesmedienanstalten kommt bei der Regulierung der besonderen Telemedien somit eine zentrale Rolle zu, die sich – wie im zweiten Teil gezeigt wird – nicht im bloßen Vollzug des Diskriminierungsverbots erschöpft.

Zitiervorschlag: Lennart Laude, Aus Rundfunk- wird Medienstaatsvertrag – neuer Anstrich für neuen Durchgriff gegen Medienintermediäre?, Teil I, JuWissBlog Nr. 126/2020 v. 02.11.2020, https://www.juwiss.de/126-2020/.

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