Im gestolperten Gleichschritt zum klimapolitischen Rückschritt

von TJORBEN STUDT

Was lange währt, wird endlich gut. Das war die Erwartung für den mehr als 30-stündigen Verhandlungsmarathon der Ampel-Koalition. Die Verhandlungsergebnisse zeichnen nun ein ganz anderes Bild – ein klimapolitischer Rückschritt der „Fortschrittskoalition“ steht greifbar im Raum. Besonders deutlich wird dies an der geplanten Aufweichung des Klimaschutzgesetzes. Es sollen die bisherigen sektorenspezifischen Jahresemissionsmengen gem. § 4 Abs. 1 KSG i.V.m. Anlage 1 KSG abgeschafft und stattdessen eine aggregierte Betrachtung derselben vorgenommen werden. Dies weckt neben tatsächlichen Implikationen auch verfassungsrechtliche Zweifel.

Auswirkungen auf tatsächlicher Ebene

In tatsächlicher Hinsicht birgt die geplante Aufweichung der sektorenspezifisch festgelegten Jahresemissionsmengen nicht nur die Gefahr, dass sich die für die besonders emissionsreichen Sektoren zuständigen Bundesministerien ihrer Verantwortung leichter entziehen können, sondern hat ebenfalls zur Folge, dass die konkrete Erreichung der Emissionsgrenzwerte dem koalitionären Streit überlassen wird. Die Ineffizienz dieses Kompromissfindungsprozesses wird bereits an der Länge des Verhandlungsmarathons deutlich, der überhaupt erst zu dieser Änderung geführt hat.

Verfassungsrechtliche Zweifel an der Neuregelung

Die geplanten Änderungen wecken allerdings neben den tatsächlichen Implikationen auch verfassungsrechtliche Zweifel. Denn die geplante Änderung des KSG könnte gegen Art. 20a GG verstoßen und darüber hinaus auch den vom BVerfG im „Klimaschutzbeschluss aufgestellten verfassungsrechtlichen Anforderungen nicht mehr gerecht werden.

Zwar besteht für die Umsetzung des Klimaschutzes und dem konkretisierten 1,5-Grad-Ziel ein erheblicher Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers, dieser ist jedoch im Hinblick auf die Schonung künftiger Freiheiten und einer frühzeitigen Einleitung der erforderlichen Entwicklungs- und Umsetzungsprozesse nicht schrankenlos.

Verfassungsrechtliches Rückschrittsverbot

Denn zum einen wird der Staatszielbestimmung des Umweltschutzes aus Art. 20a GG ein Rückschrittsverbot entnommen, welches in dem Sinne verstanden wird, dass eine „rechtliche Verschlechterung des umweltrechtlichen Besitzstandes“ verfassungsrechtlich nicht möglich sein soll.

Dieses Verbot konkretisiert sich in tatsächlicher Hinsicht dahingehend, dass die Qualität der natürlichen Lebensgrundlage gesamtheitlich nicht verschlechtert werden darf und die Regenerierung der Natur zu ermöglichen ist. Das gilt ebenso wie die Berücksichtigung der Interessen künftiger Generationen sowie der Schonung künftiger Freiheiten. In diesem Sinne dürfen in rechtlicher Hinsicht dahingehende bestehende Regelungen nicht abgeschafft oder umweltgefährdend abgeschwächt werden. Es ist allerdings zu beachten, dass das Rückschrittsverbot das bestehende Umweltrecht nicht zementiert. Das gesetzliche Schutzniveau soll lediglich nicht ohne weiteres im Vergleich zum bereits bestehenden umweltrechtlichen Rechtsrahmen abgesenkt werden können. Insoweit ist eine Betrachtung der geplanten Änderung zum bereits bestehenden Umweltrecht erforderlich, sodass das Rückschrittsverbot im rechtlichen Sinne einen relativ normativen Charakter erhält.

Eine solche gesetzliche Schutzniveauabsenkung ist jedoch durch die geplanten Änderungen beim für das staatliche Handeln rahmensetzende KSG bereits indiziert, weil es den Umweltschutz maßgeblich vordeterminiert und im Rahmen dieser Funktion an zwingend notwendiger Konturschärfe verlöre. Die geplanten Aufweichungen des Klimaschutzgesetzes bergen insbesondere die Gefahr, dass das 1,5-Grad-Ziel nicht erreicht werden kann und die damit verbundene übermäßige Einschränkung künftiger Freiheiten absehbar ist, weil erforderliche Gegenmaßnahmen nicht mehr rechtzeitig und konsequent ergriffen werden. Dies basiert neben der aggregierten Betrachtung auf dem Umstand, dass auch erst nach dem Reißen der Emissionsgrenzwerte in 2 aufeinanderfolgenden Jahren das Unterbreiten von Vorschlägen zur Reduktion der Emissionen geplant ist. Das ist ein maßgeblicher Rückschritt zum KSG, welches bisher verbindlichere Sofortprogramme zur Reduktion in einem „kürzeren Überschreitenszeitraum“ verlangte. Dies ist mit dem Risiko verbunden, dass erst die zu spät stattfindende Aggregation das Übermaß der bereits stattgefundenen und dann nicht mehr rückgängig zu machenden Emissionen deutlich macht.

Anforderungen des BVerfG an das KSG im Hinblick auf Entwicklungsdruck und Planungssicherheit

Zum anderen könnten die von der Ampel-Koalition geplanten Änderungen des KSG auch nicht mehr den Anforderungen des BVerfG an das KSG entsprechen. Das BVerfG hat sich im „Klimaschutzbeschluss“ zwar nicht konkret zu der Festlegung von Sektorenziele eingelassen. Es lässt sich aber anhand der Beschlussbegründung durchaus ableiten, dass es die Notwendigkeit von sektorenspezifisch festgelegten Jahresemissionsmengen auch für die Verfassungsgemäßheit des KSG als zwingend ansehen könnte.

So formulierte das BVerfG bereits deutlich: „Zum anderen müssen weitere Jahresemissionsmengen und Reduktionsmaßgaben so differenziert festgelegt werden, dass eine hinreichend konkrete Orientierung entsteht. Erst dies erzeugt den erforderlichen Planungsdruck, weil nur so erkennbar wird, dass und welche Produkte und Verhaltensweisen im weitesten Sinne schon bald erheblich umzugestalten sind. Wenn im Einzelnen konkret erkennbar ist, dass, wann und wie die Möglichkeit endet, Treibhausgas zu emittieren, wächst die Wahrscheinlichkeit, dass klimaneutrale Technologien und Verhaltensweisen diesem Entwicklungspfad entsprechend zügig etabliert werden.“

Diese vom BVerfG als verfassungsrechtlich unerlässlich angesehenen differenzierte Festlegung könnte jedoch gerade durch die Aufweichung der Sektorenziele nicht mehr gewährleistet sein. Denn wenn zum Beispiel der besonders emissionsträchtige Verkehrssektor zukünftig auf die Emissionsminderung in anderen Sektoren vertrauen dürfte oder in Kauf nehmen könnte, dass mehr als zulässig emittiert wird (weil eine sektorenspezifische Kompensation antizipiert wird), wird der Anreiz für die Entwicklung sektorenspezifischer klimaneutraler Technologien und Verhaltensweisen gerade nicht geschaffen.
So hat das BVerfG sogar konkret für den Verkehr ausgeführt: „Der nötige Entwicklungsdruck entsteht, indem absehbar wird, dass und welche Produkte, Dienstleistungen, Infrastruktur-, Verwaltungs- und Kultureinrichtungen, Konsumgewohnheiten oder sonstigen heute noch CO2-relevanten Strukturen schon bald erheblich umzugestalten sind. Legte der Gesetzgeber beispielsweise frühzeitig konkret fest, dass dem Verkehrssektor ab einem bestimmten Zeitpunkt nur noch geringe jährliche Emissionsmengen zur Verfügung stehen, könnte dies Anreiz und Druck für die Entwicklung und Verbreitung alternativer Techniken und der dafür erforderlichen Infrastruktur entfalten. (…) Würde dann der festgelegte Zeitpunkt erreicht, könnte das CO2-Budget des Verkehrssektors verringert werden, ohne damit Freiheiten erheblich zu verkürzen.“

Zwar steht es dem Gesetzgeber danach grundsätzlich weiterhin frei zu entscheiden, wie die frühzeitige konkrete Festlegung der Emissionsmengen erfolgt. Allerdings stellt sich die geplante aggregierte Betrachtung der Jahresemissionsmengen nicht mehr als in diesem Rahmen vertretbar und verfassungsgemäß dar. Denn die von der Legislative geschuldete Differenziertheit der Festlegung von Emissionsmengen erschöpft sich nicht in einer bloßen Angabe des Jahresgesamtbudgets, sondern in einer konkret auf bestimmte Verhaltensweisen (Sektoren) bezogenen Festlegung. Nur eine solche lässt es zu, dass künftige Freiheiten geschont werden können, weil ein stetig kontrolliertes Entwicklungspotential hin zu weniger emittierenden Verhaltensweisen effektuiert wird. Würde dies anders beurteilt, bliebe vom KSG wenig mehr als die lediglich abstrahierte Darstellung des 1,5-Grad-Ziel zerlegt in Jahresemissionsmengen, ohne dass zu dessen Erreichung etwas handlungsleitend und rechtsnormativ beigetragen wäre.

Der Versuch der Verantwortungsverschiebung von der Politik zu den Bürgern*innen

Beinahe zynisch wirkt es ferner, wenn der Bundesfinanzminister in einer Talkshow im Hinblick auf die Ergebnisse der Verhandlungen äußert, dass es nicht Volker Wissing sei, der die Klimaziele nicht erreiche, sondern die Bürger, weil sie mobil sein wollen. Dieser Satz lässt sich bei Betrachtung der geplanten Aufweichung des KSG als deutlicher Spiegel des Selbstverständnisses der derzeitigen Politik der Ampel-Koalition deuten. Dort wo die Politik selbst nicht handelt (oder handeln will) und damit strukturelle Unzulänglichkeiten, im Hinblick auf das Anbieten praktikabler Lösungen, im Raum stehen, soll die Verantwortung auf die Bürger*innen verlagert werden – dass die Bürger*innen oft keine Wahl haben, wenn die Politik gerade keine solche Lösungen von Zielkonflikten anbietet, bleibt dabei völlig außen vor. Die Äußerungen wirft daher mehr Fragen auf, als sie beantwortet, und stellt vielmehr die strukturellen Unzulänglichkeiten der Regierung in den Vordergrund, klimapolitisch und verfassungsrechtlich geboten zu handeln.

Fazit

Die Politik fährt mit der Umgestaltung des KSG deutlich auf Sicht und könnte so nachhaltig die Erreichung der Klimaziele sowie die Sicherung der Freiheiten gegenwärtiger und zukünftiger Generationen gefährden.

Es bleibt abzuwarten, ob und wie die geplanten Änderungen Realität werden und im Hinblick auf die verfassungsrechtlichen Implikationen dann auch bleiben – hingewiesen sei bereits auf die Verfassungsbeschwerdemöglichkeit der Bürger*innen (gem. Art. 93 I Nr. 4a GG) und einer möglichen abstrakten Normenkontrolle (gem. Art. 93 I Nr. 2 GG).

Zitiervorschlag: Studt, Tjorben, Im gestolperten Gleichschritt zum klimapolitischen Rückschritt, JuWissBlog Nr. 20/2023 v. 20.04.2023, https://www.juwiss.de/20-2023/.

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1.5-Grad Ziel, Bundesverfassungsgericht, Jahresemissionsmengen, Klimaschutzgesetz, Koalitionsausschuss, Rückschrittsverbot
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