Von CAROLIN HAGENAH
Die Debatte um die Digitalisierung von Parlamenten ist aufgrund der gegenwärtigen COVID-19-Pandemie aktueller denn je. Diese Krise betrifft nicht nur unser gesellschaftliches Miteinander und sämtliche Branchen der Arbeitswelt. Betroffen ist auch der Bundestag als Repräsentationsorgan und Herz der Demokratie. Schließlich setzt der Parlamentsalltag mit seinen Debatten, Ausschüssen und seiner Verwaltung eine Zusammenkunft einer Vielzahl von Menschen voraus. Doch wie kann der Parlamentsalltag seine ureigensten Aufgaben in Zeiten von Abstand und social distancing gewährleisten?
Gerade in Zeiten der Krise kommt den Parlamenten in Bund und Ländern die Pflicht zu, ihre Handlungsfähigkeit sicherzustellen und Funktionsverluste zu vermeiden. Dies beflügelt Überlegungen hinsichtlich digitaler Plenar- oder Ausschusssitzungen per moderner Konferenztechnik. Eine weitere und nicht minder interessante Frage stellt sich hinsichtlich der Durchführung von Online-Wahlen oder Abstimmungen per E-Mail. So trifft beispielsweise das Europäische Parlament bereits Vorkehrungen, die Videositzungen und Fernabstimmungen ermöglichen würden. Auch der Landtag Brandenburg gab bekannt, dass einer seiner Ausschüsse per Telefonkonferenz tagen wird.
Die Realisierbarkeit der elektronischen Stimmabgabe im Rahmen von Landtags- oder Bundestagswahlen soll in diesem Beitrag nicht weiter beleuchtet werden. Vielmehr widmet sich dieser Beitrag der Arbeit des Bundestags als Volksvertretung.
Die digitale Plenar- und Ausschusssitzung unter Beachtung ihres rechtlichen Rahmens
Die Plenardebatte ist im Wesentlichen ein Instrument politischer Entscheidungssuche und Entscheidungsfindung, sodass ihr im demokratischen Willensbildungs- und Entscheidungsfindungsprozess ein überragender Stellenwert zuzumessen ist. Verfassungsrechtlich unterliegt sie dabei dem Grundsatz der Öffentlichkeit der Verhandlung aus Art. 42 I S. 1 GG. Die Parlamentsöffentlichkeit gewährleistet damit eine „Oberaufsicht des Publikums“ und bietet dem Wahlvolk die erforderliche Kontrollmöglichkeit. Damit wird eine Rückkopplung politischer Entscheidungen an das Wahlvolk sichergestellt. Der Öffentlichkeitsgrundsatz zwingt also zur öffentlichen Begründung von politischen Entscheidung und legitimiert diese. Darüber hinaus werden die verfassungsrechtlichen Grundsätze durch parlamentarisches Innenrecht in Form der Geschäftsordnung des Bundestags ausgestaltet.
Auf den ersten Blick dürfte eine digitale Durchführung der Plenardebatte per Konferenztechnik dem Öffentlichkeitsgrundsatz aus Art. 42 I S. 1 GG nicht entgegenstehen. Als eine Art „Tribüne der Nation“ sind die meisten Plenarsäle transparent für das Volk ausgestaltet und die Debatten werden, sofern nicht die Öffentlichkeit ausgeschlossen ist, gefilmt und online übertragen. Dabei macht es zunächst keinen Unterschied, ob sich die Abgeordneten im Plenarsaal gegenübersitzen oder per Videokonferenz zugeschaltet werden, sofern eben diese Konferenz für das Wahlvolk einsehbar und nachvollziehbar ist. Insbesondere sind dem Öffentlichkeitsgrundsatz und der Verfassung keine Gebote hinsichtlich der Ausgestaltung und physischen Teilnahme an der Sitzung zu entnehmen. Der Grundsatz der Verhandlungsöffentlichkeit gebietet vielmehr das Erreichen eines qualitativen und quantitativen Niveaus, welches Inhalt und Verständlichkeit der Debatte gewährleistet.
Überdies zielt der Öffentlichkeitsgrundsatz auf die sog. Publikumsöffentlichkeit. Diese verlangt, dass es allen Bürgerinnen und Bürgern sowie der Presse möglich sein muss, die Parlamentssitzungen zu verfolgen, was sich nicht zuletzt auch aus Art. 42 III GG ergibt. Indes verfügen noch nicht alle Bürgerinnen und Bürger über einen funktionsfähigen Internetzugang, was einer digitalen Lösung entgegenstehen könnte und Nachbesserungsbedarf aufzeigt. Der physische Zugang des Publikums zu den Parlamentsgebäuden ist aufgrund der Ansteckungsgefahr jedenfalls ohnehin ausgeschlossen. Zugangsbeschränkungen durch den Bundestagspräsidenten im Rahmen seines Hausrechts (Art. 40 II 1 GG) sind aus besonderen Grünen zulässig. Dieser Gedanke lässt sich auf die gegenwärtige Situation übertragen, sofern sich der Bundestag zur Herstellung von Öffentlichkeit über andere Informationskanäle an die Bevölkerung richtet. Hierbei bedient er sich bereits vielfältiger Angebote, die über die bloße Veröffentlichung von Plenarprotokollen und Bundestagsdrucksachen hinausgehen.
Den Regelungen der Geschäftsordnung des Bundestags ist ebenfalls nichts Entgegenstehendes zu entnehmen. Die freie Rede nach § 33 GO Bundestag (BT) wäre auch über eine Videokonferenz möglich. Ebenso ist es dem Präsidenten auch digital möglich, die Sitzung nach § 22 GO BT zu eröffnen, zu leiten und zu schließen. Ihm ist es möglich Abgeordneten nach § 27 GO BT das Wort zu erteilen oder die Rededauer gem. § 35 GO BT einzuhalten. Auch die Ordnungsmaßnahmen der §§ 36 ff. GO BT lassen sich in einer digitalen Sitzung durchsetzen. Ohnehin steht die Geschäftsordnung als autonome Satzung im Rang unter dem Grundgesetz; Geschäftsordnungsverstöße bleiben daher für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit eines Bundestagsbeschlusses unbeachtlich. Ein Verstoß führt in Konsequenz auch nicht zur Verfassungswidrigkeit eines Gesetzes (vgl. BVerfGE 29, 221 (234)).
Bezüglich der Ausschusssitzungen ist zu beachten, dass diese in der Regel – ausgenommen sind Anhörungen – nicht öffentlich sind (§ 69 GO BT), da sich Art. 42 I S. 1 GG seinem Wortlaut nach nur auf das Plenum bezieht. Verlangen Art und Inhalt des Themas eine vertrauliche Behandlung, kann der Sitzung zudem ein Geheimhaltungsgrad beigemessen werden. Aufgrund mangelnder Geltung des Öffentlichkeitsgrundsatzes stellt sich die Frage des Publikumszugangs für Ausschüsse nicht. Dennoch ist Publizität über Erklärungs- und Berichtsöffentlichkeit herzustellen. Demzufolge ist die digitale Durchführung von Ausschusssitzungen unter der Prämisse möglich, dass die jeweilige Konferenztechnik den erforderlichen und rechtsstaatlich gebotenen Sicherheits- und Geheimhaltungsanforderungen genügt. Hier könnte das Parlament durch den Einsatz (ggf. zu erwerbender) geeigneter Softwaresysteme auch für die Zukunft aufstellen.
Die digitale Durchführung von Abstimmungen
Auch wenn die Plenaröffentlichkeit bei digitalen Sitzungen gewährleistet werden kann, so stellt sich die Frage, ob der Bundestag auch digital seine Kernaufgaben als Bundesgesetzgeber wahrnehmen und formell verfassungskonforme Gesetze verabschieden bzw. Beschlüsse fassen kann.
Bundesgesetze werden gem. Art. 77 I 1 GG durch das Plenum beschlossen. Zu beachten ist hierbei das Mehrheitsprinzip aus Art. 42 II GG, wobei § 45 GO BT die Beschlussfähigkeit determiniert. Das nähere Beschlussverfahren wird durch die §§ 78 ff. GO BT ausgestaltet. Positive Abstimmungen werden dabei durch Handzeichen oder Aufstehen signalisiert. Ein dementsprechendes Verfahren wäre auch per Videokonferenz möglich, ggf. müsste eine Rücksprache hinsichtlich der Deutlichkeit der Stimmabgabe erfolgen. Auch die Feststellung der Beschlussfähigkeit nach § 45 GO BT lässt sich anhand der anwesenden Konferenzteilnehmer bestimmen.
Schwierigkeiten bereiten dagegen geheime Wahlen, wie die Wahl des Bundeskanzlers gem. Art. 63 GG. Eine Wahl per Stimmzettel, wie es § 4 S. 1 i.V.m. § 49 GO BT vorsieht, ist faktisch nicht möglich. Auch eine Abstimmung per E-Mail ist nicht vorstellbar, da gerade die Urheberschaft einer Stimmabgabe nicht erkennbar sein darf. Für diese Art der Abstimmung scheidet eine digitale Lösung daher aus.
Der Bundestag hat am 25. März beschlossen, auf die allgemeinen Beeinträchtigungen durch die COVID-19-Pandemie durch besondere Regelungen zur Anwendung der GO BT zu reagieren. Mit dem neu eingefügten § 126a GO BT wird den Bundestagsausschüssen erstmals die – vielleicht zukunftsweisende – Möglichkeit eingeräumt, in Abweichung von § 48 I 1 GO BT auch elektronische Kommunikationsmittel nutzen können.
Fazit
In Zeiten der Pandemie darf die digitale Plenarsitzung als Lösung gegen die Ansteckungsgefahr unter der Prämisse in Betracht gezogen werden, dass die erforderlichen Sicherheits- und Geheimhaltungsstandards eingehalten werden. Will man das Parlament nicht durch etwaige Notparlamente ersetzten, bietet die Digitalisierung Chancen, den öffentlichen Versammlungsraum des Parlaments virtuell aufrecht zu erhalten und Themen in voller Parlamentsstärke zu behandeln.
Gleichwohl darf die Lösung nur eine Notlösung bleiben. Dies gilt zum einen hinsichtlich des Öffentlichkeitsgrundsatzes, der Einschränkungen hinsichtlich eines physischen Publikumszugangs nur ausnahmsweise zulässt und für demokratisch legitimierte Staatlichkeit unabdingbar ist. Zum anderen lebt die Parlamentsdebatte nicht nur von wechselseitiger Kommunikation und Diskussion, sondern auch von ausdruckstarken Reden mithilfe von Körpersprache, zustimmendem Applaus und Reaktionen innerhalb der einzelnen Fraktionen. Eben diese überzeugungsstarke Präsentation der eigenen Positionen gelingt aber nur durch physische Präsenz und Zusammenkunft im Parlamentsgebäude.
Zitiervorschlag: Carolin Hagenah, Das Corona-Virus und das Parlament – Die Stunde der Digitalisierung?, JuWissBlog Nr. 37/2020 v. 26.3.2020, https://www.juwiss.de/37-2020/
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