von RAVEN KIRCHNER
Seit Wochen zeigt sich beim Gang in den Supermarkt das gleiche Bild. Während einige Produkte, insbesondere frisches Obst und Gemüse, vielfach vorhanden sind, so scheinen Nudeln, Konserven und Toilettenpapier vielmals ausverkauft. Nunmehr haben die Städte Frankfurt am Main und Hanau, sowie der Landkreis Marburg-Biedenkopf reagiert und per Allgemeinverfügung Einkaufsbeschränkungen erlassen. Diese Reaktion soll am Beispiel der Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt am Main vom 23. März 2020 erläutert werden.
Das Phänomen des „Hamstern“
Das Phänomen „Hamstern“ ist derzeit in aller Munde. Die Medien berichten tagtäglich hierüber; die eigenen Erfahrungen bestätigen die Berichte. Ein Teil der Bevölkerung scheint seit Wochen regelmäßig die Supermarktregale leer zu kaufen. Doch während vor allem die nicht haltbaren Frischwaren, insbesondere Obst und Gemüse stets vorhanden zu sein scheinen, so sind Nudeln, Konserven und Toilettenpapier regelmäßig ausverkauft. Besonders für das sog. Hamstern von Letzterem fehlt es an wissenschaftlichen Erklärungen. Die Politik und die Lebensmittelindustrie versichern seit dem Eintreten der COVID-19-Pandemie, dass die Versorgung sowohl von Lebensmitteln wie auch Toilettenpapier und weiteren Hygieneartikeln gesichert sei. Dennoch scheinen sich einige Teile der Bevölkerung hiervon nicht beruhigen zu lassen und kaufen weiter massiv die entsprechenden Produkte ein.
Die Allgemeinverfügung der Stadt Frankfurt am Main
Am 23. März 2020 reagierte die Stadt Frankfurt am Main auf die anhaltenden Hamsterkäufe und erließ eine Allgemeinverfügung in der sie die vorliegend näher zu betrachtenden Hamsterkäufe künftig bis zum 19. April 2020 verbietet.
Die Allgemeinverfügung richtet sich an den Lebensmitteleinzelhandel, den Futtermittelhandel, die Wochenmärkte sowie die übrigen, in der Vierten Verordnung zur Bekämpfung des Corona-Virus vom 17. März 2020 aufgeführten, weiterhin geöffneten Geschäfte. Aus dem Wortlaut der Anordnung („für den Lebensmitteleinzelhandel“, etc.) wird deutlich, dass Kunden nicht Adressaten der Allgemeinverfügung sind.
Nach Nummer 1 der Allgemeinverfügung darf je angefangener Verkaufsfläche von 20 m2 nur maximal eine Person in den Verkaufsraum eingelassen werden. Zwischen Personen in dem Verkaufsraum gilt danach grundsätzlich ein Mindestabstand von 1,5 Metern, der nur im Einzelfall bei fehlender Möglichkeit der Einhaltung unterschritten werden darf. Zudem hat jeder Kunde, sofern vorhanden, einen Einkaufswagen zu benutzen, wobei die Zahl der verfügbaren Einkaufswagen auf die maximale Personenzahl zu begrenzen ist. Des Weiteren regelt die Nummer 1 der Allgemeinverfügung, dass die einzelnen Kassen einen Mindestabstand von 1,5 Metern zueinander aufweisen müssen, sowie weitere Hygienevorschriften. Nach Nummer 2 der Allgemeinverfügung gilt der Abstand von 1, 5 Metern auch für die Warteschlangen vor den Geschäften. Gemäß Nummer 3 der Allgemeinverfügung dürfen „nur Waren in einem haushaltsüblichen Umfang an eine Person abgegeben werden“.
Sollten die Geschäfte die Regelungen nicht einhalten, so drohen ihnen nach § 73 Ia Nr. 6 IfSG Bußgelder. Damit zeigt sich, dass Kunden faktisch durch die Allgemeinverfügung betroffen werden, da von der Umsetzung der Allgemeinverfügung durch die Geschäfte aufgrund der Bußgeldandrohung auszugehen ist.
Die Problematik der Ermächtigungsgrundlage für die Abgabe in haushaltsüblichem Umfang
Als Ermächtigungsgrundlage für die Nummer 1 und 2 der Allgemeinverfügung führt diese in den auf der zweiten Seite gesondert abgedruckten „Hinweisen“ § 28 I 1 IfSG, § 1 VIII der Vierten Verordnung zur Bekämpfung des Corona-Virus iVm. § 36 II Nr. 4 HVwVfG an. Danach können die oben dargestellten Geschäfte „unter Auflagen zur Hygiene, zur Steuerung des Zutritts und zur Vermeidung von Warteschlangen“ öffnen. Interessanterweise wird die Nummer 3 der Allgemeinverfügung, also die Abgabe in haushaltsüblichen Umfang, in den Hinweisen nicht normativ dargelegt. Der Anordnungstext der Allgemeinverfügung selbst stützt wiederum alle danach angeführten Nummern der Verfügung auf § 28 IfSG, wobei hier nicht genauer hinsichtlich der Absätze und Sätze differenziert wird.
Fraglich bleibt, ob die Anordnung zur Abgabe der Waren in haushaltsüblichem Umfang als „notwendige Schutzmaßnahme“ nach § 28 I 1 IfSG zur „Verhinderung der Verbreitung übertragbarer Krankheiten“ anzusehen ist.
Das Ziel von Nummer 1 und Nummer 2 der Allgemeinverfügung ist, durch eine Reduktion der Kunden in den Verkaufsräumen und hinreichendem Abstand zueinander die Verhaltensempfehlungen der BZgA umzusetzen und eine Infektion mit dem neuartigen Corona-Virus zu verhindern. Dies ergibt sich aus den Hinweisen zur Allgemeinverfügung, wonach „dem vorrangigen Gesundheitsschutz der Bevölkerung Rechnung zu tragen“ sei.
Es ließe sich argumentieren, dass die Abgabe haushaltsüblicher Mengen diesem Ziel zuträglich ist. Durch die Abgabenbeschränkung könnte nämlich sichergestellt werden, dass Kunden in den entsprechenden Geschäften alle Produkte finden, die sie für ihren Grundbedarf benötigen. Damit würde gerade vermieden, dass die Bürger mehrere Supermärkte oder Geschäfte anfahren müssen, um alle benötigten Produkte zu erhalten. Infolgedessen würden die Kunden auf weniger Personen treffen und die Sozialkontakte und damit verbundene Ansteckungsmöglichkeit reduziert.
Ob diese Argumentation gerichtlich Bestand haben würde, bliebe abzuwarten. Sofern diese abgelehnt werden würde, wäre zu prüfen, ob die Maßnahme auf die polizeiliche Generalklausel gestützt werden könnte. Dazu wäre dessen Verhältnis zum Infektionsschutzgesetz (Stichwort: Polizeifestigkeit) zu klären.
Ausweislich des klaren Wortlauts der Allgemeinverfügung, wonach die Auflage aufgrund hygienischer und gesundheitlicher Erwägungen angeordnet wird, scheidet eine Abstützung auf § 6 ESVG (Ernährungssicherstellungs- und Vorsorgegesetz) zur Sicherstellung der Grundversorgung aus. Erwägungen hinsichtlich der Sicherstellung der Grundversorgung der Bevölkerung finden sich auch in den Hinweisen zur Allgemeinverfügung nicht.
Die Bestimmung des haushaltsüblichen Umfangs
Unklar bleibt, was unter dem Begriff des haushaltsüblichen Umfangs zu verstehen ist. Eine Definition enthält die Allgemeinverfügung nicht. Das Landgericht Hamburg urteilte im Jahr 2011 (Landgericht Hamburg, Urteil vom 29.09.2011, Az.: 327 O 272/11) beispielsweise in Bezug auf die Abgabe von iTunes-Karten, dass zumindest vier solcher Gutscheinkarten eine haushaltsübliche Menge darstellen. Aufgrund der wettbewerbsrechtlichen Grundlage des Falls vor dem Hintergrund, dass die Gutscheinkarten im Wert von 25€ verbilligt für 20€ abgegeben wurden, scheinen derartige Ausführungen nicht übertragbar.
Bei der Bestimmung der haushaltsüblichen Menge müsste vom oben dargestellten Ziel des Gesundheitsschutzes ausgegangen werden. Insofern müsste die Menge derart bestimmt werden, dass bis zum Ladenschluss oder dem nächsten Auffüllen der Regale derart viele Produkte vorhanden sind, dass die Kunden nicht gezwungen wären, noch diverse andere Geschäfte zu besuchen, um ihren Bedarf zu decken oder mehrmals die Woche ein Lebensmittelgeschäft aufzusuchen. Andernfalls würden sie sich ja wieder einem erhöhten Gesundheitsrisiko aussetzen und die Zahl der Sozialkontakte stiegen.
Eine pauschale Vorgabe des haushaltsüblichen Umfangs scheint jedoch nicht möglich. Dieser hängt nämlich sowohl von der Haushaltsgröße als auch dem konkreten Produkt ab. Bezugnehmend auf Nummer 1 der Allgemeinverfügung kann jedoch festgehalten werden, dass die haushaltsübliche Menge überschritten ist, sofern der Kunde einen zweiten Einkaufswagen benötigen würde, der ihm nach dieser Norm jedoch nicht zugeteilt werden darf. Letztlich wird die Bewertung dem Kassenpersonal aufgetragen, ohne dass ihm hinreichende Kriterien mitgeteilt werden. Aufgrund dieser Unbestimmtheit ist es erforderlich, dass mit der Verhängung von Bußgeldern gegen die Geschäftsbetreiber besonders umsichtig umgegangen wird. Sie sollte auf das Verwenden mehrerer Einkaufswagen beschränkt werden.
Die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme
Die Beschränkung zur Abgabe der Waren in haushaltsüblichem Umfang greift in die Grundrechte der Geschäftsbetreiber und der Kunden ein. Erstere können sich auf die Berufsfreiheit nach Art. 12 GG berufen. Allerdings ist die entsprechende Regelung als bloße Berufsausübungsregel im Sinne der Dreistufentheorie anzusehen und damit aus Gemeinwohlerwägungen rechtfertigbar. Für ihre Verhältnismäßigkeit spricht zum einen der oben beschriebene Gesundheitsschutz der Kunden, zum anderen ist nicht davon auszugehen, dass die Produkte in den Verkaufsregalen liegen bleiben. Gerade die Produkte der Grundversorgung sind gefragt und stehen durch das Verbot von Hamsterkäufen einer größeren Kundenanzahl zur Verfügung. Umsatzeinbußen erscheinen abwegig.
Des Weiteren wird die in Art. 2 I GG verankerte Privatautonomie der Betreiber und der Kunden beeinträchtigt. Unabhängig der Frage, ob die Privatautonomie des Geschäftsinhabers hier bereits hinter Art. 12 GG zurücktritt, ist der Eingriff mit der gleichen Argumentation zu rechtfertigen. Für die Kunden, die durch die Regelung mittelbar in ihrem Einkaufsverhalten betroffen werden, ergeben sich ebenso keine schwerwiegenden Beeinträchtigungen. Die Maßnahme dient gerade ihrem Schutz der Gesundheit, in dem sie nicht mehr mehrere Märkte anfahren müssen. Schließlich spricht auch die zeitliche Befristung der Anordnung bis zum 19. April 2020 für ihre Verhältnismäßigkeit, wobei nach Nummer 4 der Allgemeinverfügung eine Fristverlängerung möglich ist.
Fazit
Die Anordnung der Abgabe in haushaltsüblichem Umfang wirft Fragen hinsichtlich der richtigen Ermächtigungsgrundlage und der Bestimmtheit des Begriffs des haushaltsüblichen Umfangs auf. Unter Berücksichtigung der obigen Argumentation erscheint sie jedoch vertretbar. Verstöße hinsichtlich der maximalen Kundenanzahl in den Geschäften, der Pflicht zur Verwendung eines einzelnen Einkaufswagens pro Kunde und den Abstandsregelungen sind juristisch einwandfreier feststellbar. Sie sollten daher vorrangig geahndet werden. Ob dies vor dem Hintergrund der vielfältigen Rechtsverordnungen des Landes Hessen im Rahmen der COVID-19-Pandemie überhaupt möglich ist, bleibt fraglich.
Zitiervorschlag: Raven Kirchner, Das Verbot von Hamsterkäufen durch Allgemeinverfügung, JuWissBlog Nr. 38/2020 v. 26.3.2020, https://www.juwiss.de/38-2020/
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