von MARTIN LEIßING
Die Flexibilisierung von Arbeitsverhältnissen, gerade zwecks Vereinbarkeit von Familie und Beruf, ist arbeitsrechtlich wie -politisch heutzutage von großer Bedeutung. Die Frage, wie Karriere und Beruf unter einen Hut gebracht werden können, ist nach wie vor umstritten. Ein wichtiges Instrument hierzu ist der Anspruch auf Elternzeit. Eine besondere Problemlage stellt sich aber im politischen Betrieb selbst – und hier insbesondere auf kommunaler Ebene. Können sich kommunale Hauptverwaltungsbeamte eine familiär bedingte „Auszeit“ von ihrem Amt nehmen? Und wenn ja, welche Probleme stellen sich dabei?
Der Landrat von Stendal in Sachsen-Anhalt ist Vater geworden – so weit, so ungewöhnlich. Doch als er sich entschließt, für eine begrenzte Zeit Elternteilzeit nehmen zu wollen, eskaliert der Sachverhalt zum Streit zwischen Landrat und Kreistag, bis letzterer den Antrag des Verwaltungschefs schließlich bei seiner ersten Befassung ablehnt. Eine – nicht rechtliche, sondern auf die „moralische Verantwortung“ abzielende – Begründung: „In bestimmten Positionen geht so etwas nicht.“ (Dietrich Gehlhar, AfD). Erst nach einem mit der Rechtswidrigkeit des Beschlusses begründeten Widerspruch votierte eine knappe Mehrheit für die Gewährung der Elternteilzeit. Auch wenn sich dort nun also die Situation entspannt hat, drängt sich dennoch die Frage auf: Haben kommunale Hauptverwaltungsbeamte tatsächlich einen Anspruch auf Elternzeit bzw. Elternteilzeit oder ist dies in einem solchen Beruf nicht möglich?
Elternzeit gibt es auch für Hauptverwaltungsbeamte
Die Frage, wie kommunalpolitisches Engagement und Elternzeit zu vereinbaren sind, stellt sich immer häufiger. In Baden-Württemberg hat eine Erhebung ergeben, dass bisher kaum Bürgermeister die Elternzeit in Anspruch nehmen. Wie genau stellt sich also die rechtliche Lage, konkret für die Hauptverwaltungsbeamten, dar?
Der Anspruch auf Elternzeit und -teilzeit ist in § 15 BEEG geregelt; dieser gilt freilich nicht für Beamte. Im Beamtenrecht des Bundes und der Länder (siehe Baden-Württemberg, Bayern, Berlin, Brandenburg, Bremen, Hamburg, Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, NRW, Rheinland-Pfalz, Saarland, Sachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein, Thüringen) sind grundsätzlich Verweise auf diese Vorschrift oder weitgehend inhaltsgleiche Regelungen vorgesehen, sodass auch Beamte – dazu zählen auch kommunale Hauptverwaltungsbeamte (bspw. NRW) – dem Grunde nach einen Anspruch auf Elternzeit und Elternteilzeit haben.
Konflikt aufgrund demokratischer Legitimation
Dieses Ergebnis birgt durchaus Konfliktpotential: Verdeutlichen lässt sich dies, wenn man ein Extrembeispiel zugrunde legt: Insgesamt kann die Elternzeit bis zu drei Jahre in Anspruch genommen werden; in Bundesländern mit fünfjähriger Amtszeit des Hauptverwaltungsbeamten macht das über die Hälfte der Wahlperiode aus. Damit aber würde das durch Wahl erlangte Mandat weit überwiegend nicht wahrgenommen werden. Die Leitung der Verwaltung obläge dann nicht mehr der Person, die von einer Mehrheit der Bürger gewählt wurde. Anders als etwa im Falle längerer Krankheit ist auch die Feststellung der Dienstunfähigkeit nicht möglich (anschaulich zur Dienstunfähigkeit hier).
Insoweit gehen auch Vergleiche zu Führungskräften in der freien Wirtschaft fehl, welche Elternzeit in Anspruch nehmen – diese mögen zwar organisatorisch für ihr Unternehmen ähnlich wichtige Stellungen bekleiden wie Bürgermeister und Landräte für die jeweilige Kommune, allerdings findet hier eine von Privatautonomie geprägte Besetzung der Führungsposition statt. Dadurch sind Positionen in der freien Wirtschaft weit weniger personengebunden als es die von einer Wahl abhängigen Bürgermeister und Landräte sind. Daher ist auch die anderweitige Verteilung der anfallenden Aufgaben weit problemloser möglich.
Der Geschäftsgang in der Kommune wäre allerdings nicht ohne Weiteres gefährdet: Sowohl für die Rolle als Leiter der Verwaltung als auch für die Rolle als Vorsitzender der Vertretung gibt es Stellvertreterregelungen. Nötigenfalls sind, wie in Privatunternehmen auch, zusätzliche Kräfte einzustellen, um eine abwesenheitsbedingte Mehrarbeit zu bewältigen. Die Funktionsfähigkeit der Verwaltung steht also – eine hinreichend frühe Kommunikation des Wunsches nach Elternzeit vorausgesetzt – dem Verlangen nach Elternzeit nicht per se entgegen; freilich mag dies umso problematischer werden, je länger die Elternzeit in Anspruch genommen wird.
Welche negativen Folgen sind möglich?
In der kommunalen Praxis wird eine solch exzessive Nutzung des Rechts auf Elternteilzeit faktisch nicht vorkommen – und der Grund hierfür liegt im notwendigen Korrektiv: Das Amt wird durch Wahl errungen, wofür es des politischen Vertrauens einer Mehrheit bedarf. Soweit nun ein Bürgermeister oder Landrat also langfristig aus persönlichen Gründen sein Amt nicht ausübt, wird er dieses Vertrauen der Wahlberechtigten verlieren und somit jedenfalls die eigene Wiederwahl gefährden.
Auch nicht ausgeschlossen ist, dass der Hauptverwaltungsbeamte noch vor Ende der Amtszeit abgewählt wird. Zwar schließen die Elternzeitregelungen (auch unabhängig vom grundsätzlichen Schutz bei Beamten vor ihrer Entlassung) eine Entlassung während der Elternzeit dem Grunde nach aus (vgl. exemplarisch – wenn auch für Arbeitnehmer, nicht für Beamte – § 18 Abs. 1 BEEG). Allerdings sind hierbei die Besonderheiten bei kommunalen Wahlbeamten zu beachten. So ist etwa die Regelung einer Abwahlmöglichkeit allgemein kein Verstoß gegen die hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums nach Art. 33 Abs. 5 GG, (BVerfGE 7, 155). Der „politische Vertrauensschwund“ ist ausreichend, um den Hauptverwaltungsbeamten aus seinem Amt zu entfernen (BVerwG Rn. 14). Die Gründe des Vertrauensverlustes dürften aber wohl einer Nachprüfung entzogen sein, weshalb eine Anwendung des Entlassungsschutzes insoweit nicht möglich wäre. Folge einer Abwahl ist zudem grundsätzlich die Versetzung in den einstweiligen Ruhestand (siehe etwa Schleswig-Holstein) bzw. ein dem ähnliches Verhältnis und gerade nicht die Entlassung. Die Abwahl ist daher nicht durch die Regelungen zur Elternzeit ausgeschlossen und bietet das schärfste Instrument gegen eine, aus Sicht der Initiierungs- und Abstimmungsberechtigten, unangemessene Inanspruchnahme der Elternzeit.
Und wie sieht es mit Teilzeit aus?
Im Fall Stendal allerdings ging es nicht um Elternzeit, sondern um einen Antrag auf Elternteilzeit. Auch ein solcher Anspruch auf Teilzeitbeschäftigung ist im Umfeld der oben zitierten Normen vorgesehen; einzig in Bayern ist nach § 23 Abs. 3 BayUrlMV die Anwendung der Vorschrift über die Möglichkeit zur Teilzeitarbeit auf kommunale Wahlbeamte verordnungsunmittelbar ausgeschlossen.
In den anderen Bundesländern besteht der Anspruch zwar auch für Bürgermeister und Landräte, allerdings nur, soweit „zwingende dienstliche Gründe nicht entgegenstehen“. Es handelt sich bei diesem negativen Tatbestandsmerkmal um einen unbestimmten Rechtsbegriff, der grundsätzlich voller gerichtlicher Kontrolle unterliegt und keinen Beurteilungsspielraum belässt (siehe etwa VGH BW, Rn. 14). Die Gewährung von Elternteilzeit ist daher keine Frage politischen Ermessens. Die Beschränkung auf „zwingende“ dienstliche Gründe bringt den grundsätzlichen Vorrang der Belange des Beamten zum Ausdruck; ob und inwieweit derartige Gründe vorliegen, ist eine Frage des jeweiligen Einzelfalls. Jedenfalls pauschal dürfte die Annahme eines solchen Entgegenstehens nicht mit Erfolg in Ansatz gebracht werden können – wenn schon Elternzeit möglich ist, dürfte es i.d.R. nicht per se unmöglich sein, eine Teilzeitarbeit zu ermöglichen. Dennoch ist auch hier den Besonderheiten des Amtes Rechnung zu tragen, an welches nicht zu niedrige Anforderungen gestellt werden dürfen. Die rechtmäßige Verwehrung der Teilzeitarbeit dürfte insofern nicht nur eine theoretische Möglichkeit darstellen. Für den Kreistag Stendal bedeutet dieses Ergebnis aber jedenfalls, dass er die entgegenstehenden zwingenden dienstlichen Belange konkret vortragen musste, um seiner Beweislast gerecht zu werden; zu berücksichtigen war dort auch die relativ kurze Dauer der beantragten Teilzeit. Diese Erwägungen dürften wohl eine Rolle dabei gespielt haben, dass dem Antrag bei der zweiten Behandlung doch stattgegeben worden ist.
Fazit: Eltern(teil)zeit ist möglich, aber nicht problemfrei
Es zeigt sich also, dass auch kommunale Hauptverwaltungsbeamte sowohl Elternzeit als auch, mit gewissen Restriktionen (mit Ausnahme von Bayern, wo die Möglichkeit nicht besteht), Elternteilzeit in Anspruch nehmen können. Dennoch sollte von der Möglichkeit – was, soweit ersichtlich, in den wenigen praktischen Anwendungsfällen auch immer passierte – aufgrund ihrer durch Wahl übertragenen Verantwortung für die Bürger ihrer Kommune nur mit Augenmaß und guter vorheriger Kommunikation Gebrauch gemacht werden.
Zitiervorschlag: Leißing, Martin, Hauptverwaltungsbeamte in Eltern(teil)zeit?, JuWissBlog Nr. 46/2022 v. 26.07.2022, https://www.juwiss.de/46-2022/.
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