Die „öffentliche Ordnung“ als überflüssiges polizeiliches Schutzgut

von JULIAN PHILIPP SEIBERT

Derzeit kocht die Sicherheitsdebatte bundesweit wieder hoch. Hier sei nur auf das aktuelle Beispiel Nordrhein-Westfalens verwiesen, wo diese im Wahlkampf vor der kürzlich erfolgten Landtagswahl eine bedeutende Rolle spielte. Es ist wichtig, dass JuristInnen diese öffentliche Debatte kritisch begleiten, darauf hinwirken, polizeiliche Kompetenzen im Lichte der Verfassung zu binden, und sich dabei – wenn nötig – auch offen gegen eine rechtsstaatlich bedenkliche übermäßige Ausuferung des Sicherheitsapparats stellen. Vor diesem Hintergrund bietet es sich auch an, einen „alten Hut“ des Polizeirechts abermals auf den Prüfstand zu stellen: Das Schutzgut der „öffentlichen Ordnung“.

Die „öffentliche Ordnung“ stellt ein überkommenes polizeiliches Schutzgut dar, das die allermeisten Landespolizeigesetze kennen. Eine Gefahr für diese berechtigt die Polizei demnach regelmäßig zu entsprechenden Eingriffen. Bekanntlich werden unter dem offenen Begriff der „öffentlichen Ordnung“ seit preußischer Zeit und nach immer noch herrschender Meinung sinngemäß alle nicht kodifizierten Regeln verstanden, die das Verhalten Privater betreffen und – nach den jeweils vorherrschenden gesellschaftlichen Vorstellungen – als unerlässlich für ein geordnetes Zusammenleben in der Gesellschaft anzusehen sind. Auch ohne Ansehung der bereits viel diskutierten rechtspolitischen Sinnhaftigkeit eines derartigen polizeilichen Schutzguts stellt sich die Frage, ob aus einer rein juristischen Perspektive der „öffentlichen Ordnung“ neben der „öffentlichen Sicherheit“ überhaupt ein Anwendungsbereich verbleibt.

Es ist nämlich anzunehmen, dass sämtliche Fälle eines Verstoßes gegen die „öffentliche Ordnung“, die eines staatlichen Eingriffs bedürfen, letztlich auch einen Verstoß gegen die „öffentliche Sicherheit“ darstellen. Denn es ist kaum ein relevantes Verhalten denkbar, das mit der „öffentlichen Ordnung“ in Konflikt gerät, ohne zugleich im Widerspruch zu positivem Gesetzesrecht im materiellen Sinne – und damit zur Gesamtheit der Rechtsordnung als Schutzgut der „öffentlichen Sicherheit“ – zu stehen.

„Ordnungsfeindliches“ Verhalten als Belästigung der Allgemeinheit

Soweit keine speziellen Rechtsnormen einschlägig sind, die das „ordnungsfeindliche“ Verhalten bereits erfassen, dürfte dem Grunde nach immer der Rekurs auf den Bußgeldtatbestand der „Belästigung der Allgemeinheit“ nach § 118 OWiG eröffnet sein. Dieser verweist selbst auf die „öffentliche Ordnung“ und belegt „grob ungehörige Handlungen“, die geeignet sind, „die Allgemeinheit zu belästigen“, u.a. dann mit einem Bußgeld, wenn sie die „öffentliche Ordnung“ beeinträchtigen. Ohne weiteres muss zugestanden werden, dass auch dieser Ordnungswidrigkeitentatbestand angesichts seiner Fülle an unbestimmten Rechtsbegriffen, anhand derer ein tatbestandlich äußerst unbestimmtes Verhalten bußgeldbewehrt wird, kaum frei von (verfassungs-)rechtlichen Problemen ist – de facto überlässt er es letztlich den Gerichten, die eigenen „sittlichen“ Maßstäbe der Richter bei der Frage anzulegen, was eine solche „grob ungehörige Handlung“ konstituiert, sofern sich diese dabei im Rahmen einer verfassungskonformen Rechtsanwendung halten. Nichtsdestotrotz stellt die Norm ein Vehikel dar, mit welcher das Schutzgut der „öffentlichen Ordnung“ – so die Rechtsordnung denn überhaupt an diesem festhalten will – in den Anwendungsbereich der „öffentlichen Sicherheit“ gelangt.

Verbleibender Anwendungsbereich der „öffentlichen Ordnung“?

Welche denkbaren Fälle verbleiben also, die einen Verstoß gegen die „öffentliche Ordnung“, aber nicht zugleich auch gegen die „öffentliche Sicherheit“, darstellen? Allenfalls ein Verhalten, das im Widerspruch zu den – wie auch immer gearteten – unerlässlichen ungeschriebenen Gesetzen des gesellschaftlichen Zusammenlebens steht, dabei aber keine „grob ungehörige Handlung“ im Sinne von § 118 OWiG darstellt, die „die Allgemeinheit zu belästigen“ geeignet ist. Was nun konkret ein solches Verhalten soll begründen können, bleibt rätselhaft. Es erscheint nicht einmal fernliegend anzunehmen, dass die Formulierung „grob ungehörige Handlung, die geeignet ist, die Allgemeinheit zu belästigen […] und die öffentliche Ordnung zu beeinträchtigen“ eigentlich doppelt tautologisch ist. Denn die Tatbestandsmerkmale der „grob ungehörigen Handlung“ und der „Belästigung der Allgemeinheit“ beziehen sich inhärent auf das geordnete öffentliche Zusammenleben. Demnach dürften etwa auch strafrechtlich nicht relevante, aber im versammlungsrechtlichen Kontext oftmals als problematisch angesehene, Fackelmärsche von Neonazis einen Verstoß gegen § 118 OWiG darstellen.

Sollte sich gedanklich schließlich doch eine die Allgemeinheit belästigende „grob ungehörige Handlung“, die nicht auch zugleich die „öffentliche Ordnung“ beeinträchtigt, konstruieren lassen, so würde sich die Frage stellen, ob es wirklich notwendig, gar von Verfassungs wegen geboten wäre, der Polizei die Befugnis zuzuerkennen, hiergegen einzuschreiten. Die Antwort dürfte lauten: Wohl kaum – es sei denn, man wäre Anhänger des Konzepts eines übermäßig paternalistischen Staates mit Sittenpolizei.

Fazit – Reformappell

Es lässt sich also zusammenfassen: Die „öffentliche Ordnung“ geht bereits de lege lata weitestgehend in der „öffentlichen Sicherheit“ auf. Der Grund dafür, dass sie dennoch weiterhin als residuales Schutzgut in den Polizeigesetzen vorhanden ist, scheint darin zu liegen, dass der Polizei die Möglichkeit eröffnet bleiben soll, doch noch einschreiten zu können, falls ein akut irgendwie missliebiges, aber nicht rechtswidriges Verhalten in Frage steht – sozusagen als Notfalloption. Dies erscheint im 21. Jahrhundert nicht mehr angemessen.

Insbesondere in einer Zeit, in der wieder Rufe laut werden, die Polizei zu stärken und den Sicherheitsbehörden mehr Eingriffsbefugnisse zuzuerkennen, ist es wichtig, genau klarzustellen, worin deren Aufgabe in einem Rechtsstaat liegt – namentlich darin die „öffentliche Sicherheit“ vor Gefahren zu schützen. Einem etwaigen Mehr an diesbezüglichen Eingriffsbefugnissen sollte daher zumindest mit einer klaren, rechtlich sauberen Kompetenzabgrenzung (vgl. etwa § 1 Abs. 1 S. 1 PolG NRW) begegnet werden. Die „öffentliche Ordnung“ sollte im Zuge dessen endlich als polizeiliches Schutzgut aus den Polizeigesetzen gestrichen werden.