Ein Nachtrag zur Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts
VON OLIVER DAUM
Welche Auslandeinsätze der Bundeswehr bedingen der Zustimmung durch den Bundestag? Dieser folgenschweren Frage hat sich das Bundesverfassungsgericht im sogenannten AWACS-II-Urteil von 2008 angenommen [2 BvE 1/03, BVerfGE 121, 135 ff.]. Das Grundsatzurteil ist zwar schon ein wenig älter, aber dadurch für die Gegenwartspraxis nicht weniger wegweisend. Diese Entscheidung wird nunmehr mit einem strengen begriffslogischen Korsett belegt. Die so zutage geförderten Ergebnisse überraschen, da sie mit dem gängigen Auslegungstenor kaum übereinstimmen dürften.
Das AWACS-II-Urteil basiert auf dem sog. Streitkräfteurteil aus dem Jahre 1994 [2 BvE 3/92, BVerfGE 90, 286 ff.]. Die damalige Richterbank postulierte, dass der „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ auch im Ausland der konstitutiven Zustimmung des Bundestages bedarf [BVerfGE 90, 387]. Im Ergebnis wurde der so neu „entdeckte“ Parlamentsvorbehalt positiv aufgenommen. Das Gericht versäumte es aber, den Begriff „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ dergestalt zu definieren, dass der Rechtsanwender seinen Anwendungsbereich klar nachzeichnen konnte. An einer Stelle – es ging um die Frage, welche Einsätze nicht zustimmungsbedürftig seien – hieß es lediglich:
„Nicht der Zustimmung des Bundestages bedarf die Verwendung von Personal der Bundeswehr für Hilfsdienste und Hilfeleistungen im Ausland, sofern die Soldaten dabei nicht in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind.“ [BVerfGE 90, 388]
Mit der Wendung „in bewaffnete Unternehmungen einbezogen“ nahm das begriffsjuristische Unheil seinen Lauf. Denn die „Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ trat dem Begriff „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ zunächst autark gegenüber: An keiner Stelle wurde das Verhältnis beider Begriffe dargelegt. In welchem Verhältnis standen also die Begriffe zueinander?
Was ist eigentlich der Unterschied zwischen dem „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ und der „Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“?
Der dem AWACS-II-Urteil zu Grunde liegende Sachverhalt drängte das Gericht sodann zu einer erneuten Stellungnahme. Eher en passant legte das Gericht fest:
„Ein […] nur auf der Grundlage einer konstitutiven Zustimmung des Deutschen Bundestags zulässiger Einsatz bewaffneter Streitkräfte liegt vor, wenn deutsche Soldaten in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind.“ [BVerfGE 121, 163]
Obwohl es keinerlei Anhaltspunkte dafür im Streitkräfteurteil gab, hat sich das Gericht also für ein untergeordnetes Verhältnis der Begriffe ausgesprochen: Wenn eine „Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ deutscher Soldatinnen und Soldaten vorliegt, dann liegt auch stets ein zustimmungsbedürftiger „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ vor (aber nicht umgekehrt). Nach strenger Lesart haben die Richter also letzteren Begriff kurzerhand zum Oberbegriff des ersteren erklärt. Würde dieses Verhältnis akzeptiert, stellt sich die Frage, ob neben den Unterbegriff „Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ noch ein weiterer Unterbegriff tritt, der Teil des Oberbegriffs „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ ist.
Eine Antwort hierauf fände sich in § 2 Abs. 1 Parlamentsbeteiligungsgesetz. Dort heißt es:
„Ein Einsatz bewaffneter Streitkräfte liegt vor, wenn Soldatinnen oder Soldaten […] in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind oder eine Einbeziehung in eine bewaffnete Unternehmung zu erwarten ist.“
Damit träte gleichrangig neben den Unterbegriff „Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ der neue legislative Begriff „Erwartung der Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ unter das Dach „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“. Doch das Bundesverfassungsgericht stellte unmissverständlich klar, dass es sich beim Oberbegriff „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ um einen verfassungsrechtlichen Begriff handelt, der nicht von „einem im Rang unter der Verfassung stehenden Gesetz (vgl. § 2 ParlBG) verbindlich konkretisiert werden kann“ [BVerfGE 121, 156]. Nichtsdestotrotz hat das Gericht die gesetzgeberische Idee der „Erwartung der Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ aufgegriffen, ihm aber in abgewandelter Form einen anderen Platz zugewiesen, wie es § 2 Abs. 1 ParlBG vermuten ließe:
„Für den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt kommt es nicht darauf an, […] sondern darauf, ob […] die Einbeziehung deutscher Soldaten in bewaffnete Auseinandersetzungen konkret zu erwarten ist und deutsche Soldaten deshalb bereits in bewaffnete Unternehmungen einbezogen sind.“ [BVerfGE 121, 164]
Zunächst verwendet das Gericht mit der „konkreten Erwartung der Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzung“ einen eigenen Begriff; der vom Gesetzgeber vorgeschlagene Begriff der „Erwartung der Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ fand im AWACS-II-Urteil keine verfassungsrechtliche Anerkennung. Nach hiesigem Duktus wurde der neue judikative Begriff darüber hinaus dem Unterbegriff „Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ zugeordnet, weshalb es sich hierbei im Rangverhältnis um einen Unter-Unterbegriff vom zustimmungsauslösenden Oberbegriff „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ handelt. Es ist nicht klar, ob die Richter das beabsichtigten.
Die „konkrete Erwartung“ qua „qualifizierte Erwartung“
Häufig fehlinterpretiert, trägt aber auch die Identifizierung eines weiteren neuen judikativen Begriffs nicht zur Klärung von Abgrenzungsproblemen bei: die „qualifizierte Erwartung einer Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen“. Dieser Begriff wurde zur Abgrenzung von der nicht zustimmungsbedürftigen bloßen Möglichkeit der bewaffneten Auseinandersetzung herangezogen. Bereits jetzt fällt auf, dass nicht der Begriff der „konkreten Erwartung“ wiederverwendet wurde, sondern stattdessen eine vorher unbekannte „qualifizierte Erwartung“ aufgenommen wurde. Unabhängig hiervon führte das Gericht aus:
„Deshalb führt erst die qualifizierte Erwartung einer Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzung zur parlamentarischen Zustimmungsbedürftigkeit eines Auslandseinsatzes deutscher Soldaten.“ [BVerfGE 121, 165]
Es ist frappierend, dass lediglich von der „parlamentarischen Zustimmungsbedürftigkeit“ gesprochen wurde. Der Rechtsanwender bleibt somit im Unklaren darüber, auf welcher Stufe im begrifflichen Rangverhältnis die „qualifizierte Erwartung“ anzusiedeln ist (Ober-, Unter- oder Unter-Unterbegriff). Wenn es sich hierbei um die „konkrete Erwartung“ hätte handeln sollen, warum wurde dann eine neue Begrifflichkeit gewählt? Eine weitere begriffliche Unachtsamkeit, und gleichzeitig einer der Hauptkritikpunkte am AWACS-II-Urteil.
Es wird „sumpfiger“
Bei der inhaltlichen Ausgestaltung der Begriffe hilft es auch nicht weiter, dass sich die „qualifizierte Erwartung“ von der bloßen Möglichkeit „in zweifacher Hinsicht“ unterscheiden lassen soll. Das Gericht akzentuierte:
„Zum einen bedarf es […] tatsächlicher Anhaltspunkte dafür, dass ein Einsatz […] in die Anwendung von Waffengewalt münden kann.“ [BVerfGE 121, 165]
„Zum anderen bedarf es für eine qualifizierte Erwartung […] einer besonderen Nähe der Anwendung von Waffengewalt. Danach muss die Einbeziehung unmittelbar zu erwarten sein. Steht die Anwendung von Waffengewalt zeitlich nahe bevor, begründet dies bereits für sich genommen die qualifizierte Erwartung […].“ [BVerfGE 121, 166]
Bei der zweitgenannten Voraussetzung handelt es sich nicht um ein zeitliches Element der „qualifizierten Erwartung“. Das ergibt sich daraus, dass die „besondere Nähe“ nicht identisch ist mit „zeitlich nahe“: Letzteres kann für sich allein die „qualifizierte Erwartung“ begründen, die „besondere Nähe“ hingegen nicht. Somit wurde der Unterschied zwischen der ersten Voraussetzung „tatsächliche Anhaltspunkte für die Anwendung von Waffengewalt“ und der zweiten Voraussetzung „besondere Nähe der Anwendung von Waffengewalt“ nicht klar. Deswegen kann auch nicht per se vom Erfordernis des kumulativen Vorliegens beider Voraussetzungen ausgegangen werden, um eine „qualifizierte Erwartung“ zu begründen.
Unter dem Strich vermittelt das AWACS-II-Urteil leider kein schlüssiges Bild begriffslogischer Zusammenhänge und Herleitungen. Daher kann es einem nichtsattelfesten Juristen zur Lektüre nicht empfohlen werden. Dies ist umso bedauerlicher, weil es sich hierbei doch um eine Materie handelt, in der Unachtsamkeiten der verfassungsrechtlichen Vorgaben unbedingt zu vermeiden sind. Der judikative Begriff „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ bedarf deshalb eindeutig der Nachbesserung. Insbesondere gilt es zu klären, in welchem Verhältnis die „konkrete Erwartung“ zur „qualifizierten Erwartung“ steht. Gelegenheit hierzu bietet das anhängige Verfahren zur Operation Pegasus vor dem Bundesverfassungsgericht (2 BvE 6/11).
2 Kommentare. Hinterlasse eine Antwort
Das Sachproblem wird meiner Meinung nach übertrieben, wenn die Verfassungsrechtsprechung dafür kritisiert wird, dass sie ein „begriffslogisches Korsett“ zusammengeschnürt habe, in dem man sich kaum mehr zurechtfinden kann. Sicher mag man die Verwendung unterschiedlicher, jeweils nur leicht abgewandelter Begriffe für einen gleich bleibenden Zusammenhang, wie sie in der Verfassungsrechtsprechung nicht selten ist, aus wissenschaftlicher Sicht bedauern; terminologische und rechtsdogmatische Konsistenz ist in wechselnd besetzten Spruchkörpern im Laufe der Zeit freilich immer schwer zu erreichen. Entscheidend ist dabei, ob ungeachtet einer vielleicht nicht zweifelsfreien Terminologie klar ist, was in der Sache gemeint ist. Das ist der Fall: Für die Schwelle der parlamentarischen Zustimmungsbedürftigkeit von Auslandseinsätzen der Bundeswehr ist genau dies spätestens seit dem für seine Inkohärenz besonders kritisierten Hauptsacheurteil des Bundesverfassungsgerichts zum AWACS-Einsatz in der Türkei der Fall. Nach dem Grundsatzurteil zu den Auslandseinsätzen aus dem Jahr 1994 ist der „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“ zustimmungsbedürftig. Vor dem Hintergrund unterschiedlicher Auffassungen zum Begriff des „Einsatzes“ in Art. 87a Abs. 2 GG wurde dabei präzisiert, dass Hilfsdienste und Hilfeleistungen im Ausland der parlamentarischen Zustimmung nicht bedürfen, wenn die Soldaten dabei nicht „in bewaffnete Unternehmungen einbezogen“ sind. Dabei handelt es sich um eine Konkretisierung des Tatbestands „Einsatz bewaffneter Streitkräfte“, d.h. von Beginn an kam es nur auf die Einbeziehung von Soldaten in bewaffnete Unternehmungen an. Weiterer Präzisierungen bedurfte es für die Zwecke der damals entschiedenen Sachverhalte nicht und hatten daher zu unterbleiben.
Auf dieser Grundlage wurde dann – und man mag den Einbeziehungstatbestand dafür begrifflich kritisieren, da er auf eine tatsächliche und nicht lediglich potenzielle Einbeziehung hindeutet – im Urteil zum AWACS-Einsatz in der Türkei aus dem Jahr 2008 präzisiert, dass es ausreicht, dass eine Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen zu erwarten ist. An diese Erwartung werden nun im Sinne einer qualifizierten Erwartung besondere Anforderungen gestellt: Eine besondere Nähe zur Anwendung von Waffengewalt muss auf der Grundlage tatsächlicher Anhaltspunkte konkret zu erwarten sein. Hier geht es um eine Gefahrenprognose, d.h. um die zum Einsatzzeitpunkt bestehende tatsächliche Ungewissheit darüber, was sich während des Einsatzes ereignen wird. Diese Gefahrenprognose war beim Türkei-Einsatz unter konkreten Fallumständen nicht übermäßig schwierig, weil die NATO sich bereits vorher zu einer militärischen Antwort auf einen etwaigen Angriff aus dem Irak entschieden hatte und mit einem solchen Angriff nach Lage der Dinge gerechnet werden musste. In anderen Fällen wird die vom Verfassungsgericht vorgezeichnete Gefahrenprognose dagegen – wie etwa beim Pegasus-Einsatz – den Kern des Problems darstellen, wobei ausdrücklich festgestellt wurde, dass diese Prognose verfassungsgerichtlich voll überprüfbar ist.
Ungeachtet möglicher Schwierigkeiten bei der Anwendung des verfassungsrechtlichen Maßstabs ist dieser Maßstab vom Bundesverfassungsgericht damit klar entfaltet worden: Zustimmungsbedürftig ist ein Auslandseinsatz der Bundeswehr dann, wenn zum Zeitpunkt der Einsatzentscheidung entweder gesichert erscheint oder doch konkret zu erwarten ist, dass die Soldaten während des Einsatzes in bewaffnete Auseinandersetzungen einbezogen sein werden. Konkretisierungen des verfassungsrechtlichen Maßstabs werden oft schon mit Blick auf den konkret zu entscheidenden Fall vorgenommen, sodass leichte Variationen in der Verfassungsrechtsprechung häufig und für sich genommen auch nicht problematisch sind. Die Forderung nach terminologischer Konsistenz in der Verfassungsrechtsprechung sollte also mit Blick auf ihren Fallbezug nicht auf die Spitze getrieben werden, wenn und soweit der verfassungsrechtliche Maßstab klar erkennbar bleibt.
Hallo Heiko Sauer,
es ist richtig, dass die Ausführungen in dem Urteil, insbesondere zur „qualifizierten Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen“ eine Subsumtion erlauben, die den wehrverfassungsrechtlichen Parlamentsvorbehalt auslösen. Das ist das Gericht schon einigermaßen klar: So könnte z. B. der Sachverhalt zur Operation Pegasus mehr oder weniger glatt unter den Parameter des Urteils subsumiert werden.
Allerdings liegt das Problem bei der Verwendung unterschiedlicher, immer mit neuen Konnotationen behafteten Begriffen darin, dass irgendwann Begriffe mit Bezug zum Urteil verwendet werden, die das Gericht so nicht genannt oder mit anderen Inhalten belegt hat. Mit Verlaub, den Begriff „Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen”, wie Sie ihn verwendet haben, hat das Gericht so nie erwähnt. Entweder ging es um die „Einbeziehung in bewaffnete Unternehmungen“ oder um die „konkrete Erwartung der Einbeziehung in bewaffnete Auseinandersetzungen“.
Es ist daher auch richtig, dass die einheitliche Verwendung von Begrifflichkeiten zu einem sicheren Umgang mit (juristischen) Texten führen soll. Das gilt gerade für Urteilsbegründungen. Ich denke, dass Sie den Sinn, Zweck und Vorteil der einheitlichen Verwendung von Begriffen im Grundsatz genauso sehen dürften wie ich.
Beste Grüße