Staatenimmunität „revisited“ – nach Den Haag ist vor Den Haag

von MAXIMILIAN OEHL

Nochmal Griechenland: Steht die Staatenimmunität den griechischen Forderungen (zu diesen Jasper Finke im JuWissBlog) im Wege? Ein altes Thema, das bereits vor Jahren an althergebrachten völkerrechtlichen Strukturen zu rütteln schien, 2012 auch vom Internationalen Gerichtshof in Den Haag adressiert wurde und nun wieder diskutiert wird – die Staatenimmunität bei hoheitlichem Staatshandeln oder acta iure imperii. Das Haager Urteil, lange Zeit als „game changer“ in der immunitätsrechtlichen Diskussion gehandelt, scheint vor diesem Hintergrund an Strahlkraft zu verlieren – und bietet dabei doch selbst Anhaltspunkte für eine denkbare Fortentwicklung des Immunitätsrechts.

Die Staatenimmunität – aktuell im Fokus

Kaum im Amt, machte die griechische Regierung unter Führung von Alexis Tsipras neben ihrer Position zur Bewältigung der Schuldenkrise des Landes auch mit der Ankündigung Furore, auf Entschädigungsleistungen seitens der BRD für von Deutschland während der Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft begangene Kriegsverbrechen zu beharren. Die Immunität Deutschlands sei nicht zu respektieren, sie dürfe einem Ausgleich des begangenen Unrechts nicht entgegenstehen. In eine ähnliche Kerbe schlug letztlich, wenn auch freilich juristisch ziseliert, das italienische Verfassungsgericht, das am 22. Oktober 2014 das italienische Ausführungsgesetz zur UN-Charta insoweit für verfassungswidrig erklärte, als es der BRD Immunität gewährte (ausführliche Besprechung des Urteils hier). Hintergrund des Ausgangsverfahrens vor dem Landgericht Florenz waren Klagen von sog. italienischen Militärinternierten (IMI) (zu diesen sogleich).

In der Folge insbesondere des italienischen Urteils kochte die völkerrechtswissenschaftliche Debatte wieder hoch (siehe auch dieser Blogpost bzw. diese Abhandlung) – und gewann nun jüngst anhand der aus Athen zu vernehmenden Äußerungen nochmals an Aktualität.

Das Urteil des IGH als Ausgangspunkt der Debatte

Gemein haben die Debattenbeiträge, dass ihnen das Urteil des IGH vom 3. Februar 2012, in welchem sich dieser bereits mit der Frage nach der Immunität Deutschlands bei Entschädigungsklagen, die vor innerstaatlichen Gerichten wegen begangenen NS-Unrechts anhängig gemacht wurden, zu befassen hatte, als argumentativer Ausgangs- bzw. Bezugspunkt dient. Es lohnt sich daher, einen Blick auf ebenjenes Urteil des IGH vom 3. Februar 2012 zu werfen und die aktuelle Debatte im Lichte der Aussagen des damaligen Judikats zu betrachten.

Das Urteil wurde von positiven Stimmen als eine dogmatisch wertvolle und nachvollziehbare Bestätigung des Immunitätsrechtsregimes, wie es seit geraumer Zeit, wurzelnd im „eisernen“ Grundsatz der Souveränität der Nationalstaaten existiert, gelobt. Der Gerichtshof beschränkte sich über weite Strecken auf die positivistische Methode, Anhaltspunkte bzw. Quellen für Völkergewohnheitsrecht zu suchen. Er ging dabei von der traditionell absolut gewährten Immunität (kein Staat darf über einen anderen richten) bei acta iure imperii, also hoheitlich-staatlichem Handeln, worunter Kriegsverbrechen naturgemäß zu subsumieren sind, aus. Im Verlauf des Urteils begutachtete er die von Klägerseite vorgebrachten Argumente, die eine Ausnahme von der absoluten Immunität konstatierten, dahingehend, ob sie ein völkergewohnheitsrechtliches Fundament aufweisen konnten.

Dieses Unterfangen schloss – gewissermaßen selbstverständlich – mit der Feststellung, dass völkergewohnheitsrechtlich (bislang) keine Ausnahme besteht, lieferte doch die langjährige Staatenpraxis freilich mehr Beispiele für eine uneingeschränkte Immunitätsgewährung. Worauf der IGH weiland verzichtete war, sich selbst als potenzieller Reformator zu begreifen bzw. seinen eigenen Spielraum zu einer Fortentwicklung des Immunitätsrechts im Wege richterlicher Rechtsfortschöpfung zu nutzen.

Das Haager Urteil taugt nicht als „letztes Wort“

Wer mit den Sachverhalten, die zu der Auseinandersetzung vor dem IGH ursprünglich führten, vertraut war, vermochte zu erahnen, dass durch dieses einwandfreie, rechtspositivistisch begründete Judikat der Haager Richter das letzte Wort rund um das Immunitätsrecht noch nicht gesprochen war. Denn die streitgegenständlichen Tatsachen weisen einen immensen Unrechtsgehalt auf, der durch administratives Handeln der heutigen BRD zudem zusätzlich verstärkt wurde. In diesem Zusammenhang muss man sich besonders eines vor Augen halten: die italienischen Militärinternierten (IMI) etwa, um die es in den Ausgangsverfahren vor dem IGH – und nun auch wiederum vor dem italienischen Verfassungsgerichtshof – gegangen war, wurden von NS-Truppen auf deutsches Staatsgebiet verschleppt und dort zu Zwangsarbeit eingesetzt. Dies war nur möglich, da die NS-Verwaltung sie nicht als Kriegsgefangene, sondern eben als IMI klassifizierte. Auf ebenjene Klassifizierung ihrer NS-Vorgänger wiederum berief sich die BRD: zwar seien Kriegsgefangene zu entschädigen, dies sei auch nicht zu bestreiten; IMI jedoch seien keine Kriegsgefangene und verfügten insofern auch nicht über einen Entschädigungsanspruch. Die Betroffenen fielen schlichtweg durch eine „Lücke“ im bundesdeutschen Entschädigungsregime.

Jeder, der die Juristerei, und die Rechtsprechung insbesondere, für eine auch der Gerechtigkeit verschriebene, normative Tätigkeit hält, musste sich vor diesem Hintergrund von dem Mehrheitsvotum des IGH enttäuscht zeigen – dies zumal, da die Haager Richter in ihrer langjährigen Geschichte bereits zahlreich mit mutigen Judikaten das Völkerrecht fortzuentwickeln vermochten.

Im Kontext der Haager Entscheidung sind auch das aktuelle Urteil des italienischen Verfassungsgerichtshofs sowie die jüngsten Bestrebungen der griechischen Regierung zu verstehen: solch eklatantes Unrecht, wie es den Opfern von NS-Unrecht widerfahren ist, will man weder in Rom noch in Athen mit einem Blick auf positivistische Dogmatik unter den Teppich gekehrt wissen.

Das Immunitätsrecht bedarf einer Reform – das Sondervotum

Den „Traditionalisten“ freilich, die bei einer Einschränkung der absoluten Staatenimmunität bei acta iure imperii staatsgefährdende Klagewellen auf Entschädigungszahlungen in eklatanten Höhen befürchten, und die sich am 3. Februar 2012 wohl auch in Den Haag in der Mehrheit befanden, ist zuzugeben, dass eine Lockerung der Staatenimmunität ein System bzw. konkrete Maßstäbe erfordert.

Fündig wird man diesbzgl. in einem der – dogmatisch wie rechtsphilosophisch höchst lesenswerten – Sondervoten zum Urteil vom 3. Februar 2012. In seiner Separate Opinion schlägt Richter Bennouna vor, das Immunitätsrecht mit dem Recht der Staatenverantwortlichkeit zu verknüpfen. Wann immer ein Staat seiner Verantwortlichkeit etwa mangels ausreichender Entschädigungszahlungen für einen „wrongful act“ nicht nachkomme, so Bennouna, könne er sich hinsichtlich entsprechender Schadensersatzklagen nicht auf seine Immunität berufen. Es würde also ein Automatismus etabliert: aus der Verletzung des Staatenverantwortlichkeitsrechts folgte zwingend der Entfall der Immunität des schädigenden Staates. Diese „mechanische“ Verknüpfung der beiden Regelungsbereiche könnte nach Ansicht Bennounas auf dem Wege einer „interstitiellen Norm“, kreiert werden. In ähnlichem Maße rechtsschöpferisch und mutig ging der IGH in seiner Geschichte bereits einige Male vor – es sei bspw. an den Corfu Channel Case erinnert, als die Haager Richter anhand von „elementary considerations of humanity“ eine Notifizierungspflicht seitens der albanischen Schifffahrtsbehörden hinsichtlich eines maritimen Minenfelds entwickelten. Wieso also nicht auch den Entfall der Immunität gleichermaßen begründen?

Ein solcher neuartiger Mechanismus hätte den Vorteil, dass das Haager Urteil ihm nicht von vorneherein argumentativ entgegen stünde. Im Gegensatz zu den hierin behandelten – und abgelehnten – Ausnahmetatbeständen, handelt es sich um ein Reformkonzept, das eben nicht am Immunitätsrecht, sondern „zwischen“ diesem und dem Recht der Staatenverantwortlichkeit anknüpft. Schließlich bleibt, getreu dem Motto „first a trickle, then a stream, last a flood“, die Entwicklung neuen immunitätsbezogenen Völkergewohnheitsrechts durch nationale Gerichte auch nach dem 3. Februar 2012 noch möglich. Es bedarf seither lediglich einem Mehr an juristischer Kreativität.

Sicherlich bestünde bei dem bezeichneten Reformansatz die Gefahr fort, dass nationale Gerichte eine Vernachlässigung der internationalen Verantwortlichkeit seitens eines anderen Staates vorschnell bejahen könnten. Dem könnte jedoch Abhilfe geschaffen werden, indem konkrete Parameter entwickelt werden – etwa durch den IGH oder die International Law Commission –, an die sich der nationale Richter zu halten hätte. Diese könnten etwa vorsehen, dass eine gewisse „Schwere“ der Missachtung der eigenen Verantwortlichkeit erreicht werden muss, um die immunitätsverneinende Rechtsfolge auszulösen. Eine solche „Schwere“ wiederum könnte kleinteilig definiert werden, bspw. anhand von konkreten Tathandlungen. Das kategorische Ausklammern einer bestimmten Gruppe von Entschädigungsberechtigten von Ersatzzahlungen wäre insoweit eine der sanktionswürdigen Vorgehensweisen. Damit die Staaten zugleich keinen überbordenden Risiken ausgesetzt werden, könnte ein Rechtfertigungsgrund der „Gefährdung der funktionellen Souveränität“ (vgl. Bröhmer) normiert werden. Durch Berufung auf selbigen könnte ein Staat sich massenweisen Entschädigungsklagen, denen er etwa finanziell nicht gewachsen ist, entziehen; seine Immunität bestünde trotz der Missachtung seiner Verantwortlichkeit für das schädigende Ereignis im Interesse der staatlich-gesellschaftlichen Stabilität fort.

Deutschland muss zahlen

Angewandtauf die in Rede stehenden Fälle bedeutete dies, dass Deutschland sich hinsichtlich derjenigen Kläger, die von dem Entschädigungsregime der BRD nicht erfasst wurden, darunter also die IMI, nicht auf seine Immunität berufen könnte.Lediglich wenn es der BRD gelänge, darzutun, dass die in Rede stehenden Entschädigungsklagen eine Gefährdung der deutschen „funktionellen Souveränität“ darstellten, könnte sie sich weiterhin auf ihre Immunität berufen. Dieser Nachweis dürfte angesichts der Tatsache, dass die meisten Opfer von NS-Verbrechen mittlerweile bereits verstorben sind, freilich kaum gelingen.

Insgesamt könnte eine solche Konstruktion des Immunitätsrechts, so die Hoffnung, dem Völkerrecht Maßstäbe an die Hand geben, schwierige Entschädigungsfragen flexibler und somit „gerechter“ zu regeln, als dies nach dem starren Verständnis einer absoluten Staatenimmunität bei jedwedem hoheitlichen Handeln möglich ist.

Die Debatte geht in die nächste Runde

Die streitgegenständlichen Sachverhalte, in denen die Entschädigungsklagen zudem für die Kläger – damals wie heute – ultima ratio waren, um für ihr erlittenes Unrecht noch einen Ausgleich zu erhalten, wiesen denn auch einen solchen Grad an Ungerechtigkeit auf, dass sich der IGH in seinem Mehrheitsvotum zur Äußerung von „regret“ hinreißen ließ (und doch zugleich das ultima ratio-Argument Italiens nicht anerkannte). Zu mehr als dieser Beileidsbekundung für die Kläger hat es am 3. Februar 2012 mangels des Mutes der Mehrheit der Haager Richter jedoch nicht gereicht. Nicht zuletzt diesem Umstand ist es geschuldet, dass die immunitätsrechtliche Debatte nun in die nächste Runde geht.