Des Bundespräsidenten Prüfungsrecht

von LASSE RAMSON

Bundespräsident Steinmeier hat am Montagmorgen der vergangenen Woche eine Pressemitteilung herausgegeben, aus der hervorgeht, dass er das Gesetz zur Neuregelung des bundesstaatlichen Finanzausgleichssystems ab dem Jahr 2020 und zur Änderung haushaltsrechtlicher Vorschriften ausgefertigt hat, obwohl er eine der vielen neuen Regelungen des Gesetzes für materiell verfassungswidrig hält. Dies wirft die alte Frage zum Umfang des bundespräsidentiellen Prüfungsrechts erneut auf. Ausgangspunkt der Betrachtung ist die Vorschrift des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG.

Herleitung des Prüfungsrechts

Die grundsätzliche Herleitung eines bundespräsidialen Prüfungsrechts bei der Gesetzesausfertigung ist zunächst kurz erklärungsbedürftig. Der Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG, der die Ausfertigung und Verkündung von Gesetzen regelt, beginnt mit „Die nach den Vorschriften dieses Grundgesetzes zustande gekommenen Gesetze […]“. Daraus folgt jedenfalls ein formelles Prüfungsrecht. Denn die Vorschrift liefe ins Leere, wenn nicht zumindest das verfassungsverfahrensgemäße Zustandekommen überprüfungsfähig wäre.

Formell oder materiell?

Die klassische Frage des Staatsrechts, mit der jede*r Jurastudierende konfrontiert wird, ist dann allerdings die nach dem Umfang dieses Prüfungsrechts. Hat der Bundespräsident „nur“ das Recht, Gesetze auf ihre formelle Verfassungsmäßigkeit zu untersuchen, oder steht ihm darüber hinaus auch eine Prüfung der materiellen Verfassungsmäßigkeit zu?

Der Wortlaut des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG ist nicht eindeutig. Mag die Norm auch – wie Art. 78 GG – den Begriff des „Zustandekommens“ verwenden, ist damit noch nicht ersichtlich, warum ausschließlich ein formelles Prüfungsrecht vorliegen sollte. Denn legt man ausschließlich den Art. 78 GG zu Grunde, kommt es auf die gesetzgeberische Zuständigkeit nach den Art. 70–74 GG ebenfalls nicht an, die aber regelmäßig den relevantesten in Betracht kommenden formellen Verfassungsverstoß darstellen. Somit aber würde auch ein rein formeller – aber insoweit umfassender – Prüfungsumfang schon die Grenzen des Art. 78 GG überschreiten. Aus einer weiten Auslegung des Wortlauts der Norm könnte sich demgegenüber ergeben, dass das zu prüfende Gesetz allen Vorschriften des Grundgesetzes genügen muss und damit neben der Befugnis, Gesetzgebungskompetenzen zu überprüfen, auch ein materielles Prüfungsrecht besteht.

Auch die historische Auslegung hilft nur begrenzt weiter. Insgesamt wird zwar eine schwächere Stellung des Bundespräsidenten im Grundgesetz („Staatsnotar“) im Vergleich zum Reichspräsidenten der WRV deutlich; der Art. 70 WRV hatte allerdings beinahe den gleichen Wortlaut wie der heutige Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG. Der Parlamentarische Rat sah auch keine Veranlassung, diese Formulierung anzupassen. Unter der WRV war ein materielles Prüfungsrecht allerdings anerkannt. Somit lässt sich aus einem Vergleich des historischen mit dem heutigen Wortlaut keine gewinnbringende Schlussfolgerung ableiten.

Zudem ist dem Willen des historischen Gesetzgebers jedenfalls bei länger zurückliegenden Entscheidungen nur zurückhaltend Bedeutung für die Auslegung zuzumessen, wenn sich dieser nicht eindeutig im Wortlaut wiederspiegelt. Die Reaktion des Grundgesetzgebers auf die ausufernden Präsidialbefugnisse in der WRV lassen sich an anderen Stellen – beispielsweise in den beschränkteren Parlamentsauflösungsnormen der Art. 63 Abs. 4, 68 GG – deutlich erkennen. Dies kann bei Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG kaum als gegeben angesehen werden.

Der Telos des Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG ist unklar, da der Verfassungsgeber sich dazu kaum geäußert hat (s.o.). Es ist zudem schwer, aus einer systematisierenden Betrachtung der Stellung des Bundespräsidenten einen Telos abzuleiten, da der Art. 82 Abs. 1 S. 1 GG selbst eine der wichtigsten maßgebenden Vorschriften ist und somit ein Zirkelschluss droht.

Eine systematische Betrachtung über die Stellung des Bundespräsidenten hinaus gibt den Ausschlag. Die „Untrennbarkeitslehre“ geht davon aus, dass ein Gesetz, dass gegen materielles Verfassungsrecht verstößt, gleichzeitig einen Formmangel hat – da es ein Gesetz sei, dass das Grundgesetz ändert, ohne die formellen Vorschriften des Art. 79 Abs. 1, 2 GG einzuhalten. Somit wäre der Bundespräsident zur Prüfung dieser „formellen“ Fehler berufen (s.o.). Dieser gesetzgebungstechnische Winkelzug ist allerdings als systemfremd abzulehnen, da so eine Unterscheidung zwischen formeller und materieller Verfassungswidrigkeit von Gesetzen unmöglich wird, die aber aufgrund der unterschiedlichen Schutzrichtung beider Formen eine geordnete Prüfung unmöglich machen würde. Außerdem wird die durchaus relevante Unterscheidung zwischen gesetz- und verfassungsgebender Tätigkeit verwischt, die nicht nur in der politischen und gesetzgeberischen Realität eine große Rolle spielt. Somit kann aus Art. 79 GG kein Indiz für ein materielles Prüfungsrecht sprechen.

Auch den Art. 100 GG, 93 GG, die dem Bundesverfassungsgericht die Verwerfungskompetenz für formelle Gesetze zusprechen, könnte eine Grenze des Prüfungsrechts entspringen. Dabei ist allerdings wichtig, zwischen den verschiedenen Momenten zu differenzieren: Das Bundesverfassungsgericht verwirft in Kraft getretene Gesetze, der Bundespräsident verhindert bereits das Inkrafttreten. Wegen der daraufhin zu erwartenden Organklage, bei der das Bundesverfassungsgericht inzident das fragliche Gesetz prüft, verbleibt zudem die Letztentscheidungskompetenz bei dem Gericht.

Auch ein Verstoß gegen die aus Art. 20 Abs. 2 GG herrührende Gewaltenteilung bei der Annahme eines materiellen Prüfungsrechts ist fernliegend, und zwar schon allein deshalb, weil das Grundgesetz die Gewaltenteilung nicht strikt vorgibt, sondern an vielen Stellen mittels Gewaltenverschränkung abmildert. Auch die eindeutige Zuordnung des Bundespräsidenten zu einer der Gewalten ist aufgrund seiner Querschnittsaufgaben kaum möglich – Art. 82 Abs. 2 S. 1 GG kann durchaus als Legislativnorm verstanden werden. Der Bundespräsident ist damit die Gewaltenverschränkung in Person.

Prüfungsrecht oder Prüfungspflicht?

Aufschlussreich sind vielmehr der Art. 20 Abs. 3 GG sowie – im Grundrechtsbereich – der Art. 1 Abs. 3 GG, die den Bundespräsidenten als idS „vollziehende Gewalt“ umfassend an die Verfassung sowie an die Grundrechte binden. Beide Bindungsnormen sind wegen Art. 79 Abs. 3 GG unveränderlich. In Hinblick auf diese Bindung auch an die materiellen Verfassungsnormen muss Art. 82 Abs. 2 S. 1 GG so verstanden werden, dass die Norm den Bundespräsidenten nicht verpflichten kann, ein von ihm für verfassungswidrig gehaltenes Gesetz auszufertigen. Somit überzeugt auch die vermittelnde Lösung, die nur bei evidenten Grundrechtsverstößen eine materielle Prüfungskompetenz annimmt, nicht. Vielmehr ist dem Bundespräsidenten ein umfassendes Prüfungsrecht an die Hand gegeben; daraus resultiert allerdings keine Pflicht desselben, dieses proaktiv bei jeder Gesetzesausfertigung auszuüben.

Auch ist ihm zuzugestehen, ein für verfassungswidrig gehaltenes Gesetz dennoch auszufertigen, wenn – wie im vorliegenden Fall – die verfassungswidrige Norm nur einen kleinen Teil eines Gesetzespaketes ausmacht, weder Grundrechte noch der Art. 20 GG betroffen sind und bis zum Inkrafttreten noch einige Zeit verstreichen wird.

Dies ist auch deshalb richtig, weil das Prüfungsrecht der Bundespräsidenten sich auf das gesamte auszufertigende Gesetz bezieht, dass er entweder insgesamt ausfertigen kann oder nicht, da ansonsten eine vom Gesetzgeber ungewollte Regelungszersplitterung droht, die dem Gesetzeszweck zuwider laufen könnte. Gerade aber bei den häufigen Gesetzespaketen kann dann eine Norm in einem Nebenbereich dazu führen, dass ein ansonsten als notwendig erachtetes Gesetzespaket insgesamt zumindest verzögert würde. Wenn man zudem die hier vertretene Beschränkung auf Verfassungswidrigkeiten annimmt, die nicht Grundrechte oder den Art. 20 GG betreffen, handelt es sich typischerweise um Befugnisnormen, die die Betroffenen nach Art. 93 Abs. 2, 2a GG im Wege der abstrakten Normenkontrolle relativ leicht einer verfassungsgerichtlichen Entscheidung zuführen können.

Auf der anderen Seite ist bei Verstößen gegen Grundrechte oder Art. 20 GG und/oder kurzer Frist des Inkrafttretens eine aus der Bindung der Art. 1 Abs. 3, 20 Abs. 3 GG resultierende Pflicht zur Ablehnung der Ausfertigung anzunehmen, damit gegebenenfalls das Gesetz einer Entscheidung durch das Bundesverfassungsgericht im Wege eines Organstreitverfahrens gegen den Bundespräsidenten zugeführt werden kann, bevor es in Kraft tritt.