von DAVID DWORZYNSKI
In der Nacht auf den 20.11.2017 kam die endgültige Klarheit: Die Sondierungsgespräche für eine „Jamaika-Koalition“ sind gescheitert – auch die SPD steht zu ihrem Bekenntnis, keine Regierungsverantwortung übernehmen zu wollen. Knapp zwei Monate nach der Bundestagswahl steht die Bundesrepublik erstmals vor einer Situation, die zwar schon diskutiert wurde, aber bislang kaum vorstellbar war: zum jetzigen Stand gibt es keine Regierungsmehrheit. Was aber bedeutet das konkret? Immer mehr ist von Neuwahlen und einer Minderheitsregierung die Rede – der Weg dorthin ist mit Blick auf die Gegebenheiten der Verfassung nicht ganz so einfach, wie es manchmal behauptet wird.
Vertrauensfrage?
War in der Vergangenheit von Neuwahlen die Rede, so galt der Blick zumeist der in Art. 68 GG geregelten Vertrauensfrage. Das Problem: die Vertrauensfrage setzt eine vom neuen Bundestag gewählte Kanzlerin voraus – das Kabinett Merkel wurde gemäß Art. 69 Abs. 2 GG mit der Konstituierung des neuen Bundestags entlassen und ist wegen Art. 69 Abs. 3 GG nur noch geschäftsführend im Amt. Es kommt also zunächst auf Art. 63 GG an – hier ist die Bundeskanzlerwahl geregelt.
Erste Phase: das Verfahren in der Hand des Bundespräsidenten
Den Regelfall beschreibt Art. 63 Abs. 1, 2 GG: der Bundespräsident schlägt eine Person als Bundeskanzlerin vor, diese wird mit der sog. „Kanzlermehrheit“, der Mehrheit der Bundestagsmitglieder, gewählt und sodann vom Bundespräsidenten ernannt. Nun ist die Situation aber eine andere – eine „Kanzlermehrheit“ für eine Person gibt es derzeit nicht.
Dennoch erfordert Art. 63 Abs. 1 GG auch bei unklaren Mehrheitsverhältnissen, dass der Bundespräsident dem Bundestag eine Person vorschlägt – dabei handelt es sich, auch wenn der Wortlaut unklar ist, um eine verfassungsrechtliche Pflicht, sodass der Bundespräsident sein Vorschlagsrecht ausüben muss. Das Verfahren liegt also zunächst in seinen Händen.
Vorschlagsrecht des Bundespräsidenten
Wen aber soll der Bundespräsident vorschlagen, wenn schon im Vorwege deutlich wird, dass keine Person mehrheitsfähig ist? Im Normalfall wird sich der Bundespräsident stets vergewissern, dass die vorgeschlagene Person auch mehrheitsfähig ist – weswegen es bislang immer sinnvoll war, die Koalitionsverhandlungen abzuwarten. Diese scheinen erstmal gescheitert, auch wenn einige in der SPD wohl weiterhin auf die „Große Koalition“ hoffen.
Gerade in dieser Unklarheit erwartet die Verfassung vom Bundespräsidenten, dessen Rolle die des Bindeglieds zwischen den verschiedenen Verfassungsorganen ist, dass er sich für die zügige Bildung einer stabilen Regierung einsetzt. Deswegen ist es jetzt umso mehr von Bedeutung, dass das Gespräch mit den politischen Gruppen gesucht wird, um intensiv auszuloten, ob eine mehrheitsfähige Person nicht doch noch gefunden werden kann. Auch wenn es für solche Konsultationen keine Rechtspflicht gibt, gebietet doch die politische Situation ein verstärktes Engagement des Bundespräsidenten in dieser Sache – diese Gespräche will Steinmeier auch mit allen Fraktionen führen.
Sollte sich im Laufe des Verfahrens keine erfolgsversprechende Kandidatur herauskristallisieren, so ist schlussendlich eine Person vom Bundespräsidenten vorzuschlagen, bei der er der Meinung ist, dass diese die größten Chancen auf die absolute Mehrheit hat. Es ist kein Geheimnis, dass diese Person trotz allem wohl Angela Merkel wäre – immerhin erklärte sie auch, dass sie für einen erneuten Wahlkampf bereit stünde.
Zweite Phase: der Bundestag ist am Zug
Scheitert die in der ersten Wahlphase vorgeschlagene Person, so geht die Verantwortung vollständig auf den Bundestag über, der jetzt auch das alleinige Vorschlagsrecht hat. Dieser kann gemäß Art. 63 Abs. 3 GG binnen vierzehn Tagen eine Kanzlerin mit absoluter Mehrheit wählen.
Bei der zweiten Phase handelt es nicht um den, wie häufig bezeichnet, zweiten Wahlgang. Vielmehr können innerhalb der vierzehntägigen Frist beliebig viele Wahlgänge stattfinden. Im Umkehrschluss heißt das aber auch, dass überhaupt keine Wahl stattfinden muss – dem Bundestag steht in dieser Phase insoweit ein weites Ermessen zu.
Es ist aber keineswegs so, dass nun jeder der 709 Abgeordneten alleine jemanden vorschlagen kann. Erforderlich ist weiterhin die absolute Mehrheit, sodass es sinnvoll ist, wenn der Vorschlag von einer auch quantitativ erfolgsversprechenden Gruppe eingebracht wird. Deswegen ist das in § 4 S. 2 GOBT genannte Quorum von einem Viertel der Mitglieder hier verfassungsrechtlich unbedenklich – die Kandidatur soll nicht völlig aussichtslos sein. Damit könnte lediglich die Unionsfraktion aus eigener Kraft jemanden vorschlagen.
Die letzte Phase
Gelingt es dem Bundestag wieder nicht, eine Person mit absoluter Mehrheit zu wählen, so findet gemäß Art. 63 Abs. 4 S. 1 GG unverzüglich ein letzter Wahlgang statt. Der Bundestagspräsident ist aufgrund der strikten verfassungsrechtlichen Anordnung verpflichtet, den Bundestag für diesen Wahlgang einzuberufen – dieser Tagesordnungspunkt kann nicht mehr entfernt werden.
Dem Wortlaut des Art. 63 Abs. 4 S. 1 GG folgend ist nunmehr die Person mit den meisten Stimmen gewählt. Wird diese Person doch noch mit der absoluten Mehrheit gewählt, so wird das von der Verfassung gewollte Ziel schlussendlich erreicht – der Bundespräsident hat die Person zur Kanzlerin zu ernennen. Fehlt die absolute Mehrheit, so ist der Bundespräsident letztmalig am Zug. Ihm steht ausdrücklich ein Wahlrecht zu: einerseits kann er die gewählte Person zur Minderheitskanzlerin ernennen, andererseits aber durch die Auflösung des Bundestages Neuwahlen ermöglichen. Beide Optionen liegen vollständig im – sonst verfassungsrechtlich stark eingeschränkten – politischen Ermessen des Bundespräsidenten.
Die gewählte Person muss auch nicht zwingend Angela Merkel sein: denkbar – wenn auch vielleicht unwahrscheinlich – wäre die Kandidatur von weiteren Personen, wie beispielsweise dem SPD-Vorsitzenden Martin Schulz. Vereint er die Stimmen von SPD, Linken und Grünen hinter sich bei gleichzeitiger Enthaltung der AfD und FDP, so hätte er zumindest die relative Mehrheit der Stimmen inne.
Wiederum gilt § 4 S. 2 GOBT – nun könnte man aber durchaus Bedenken anmelden: Was ist, wenn es nur einen Vorschlag gibt – von weniger als einem Viertel der Abgeordneten? Immerhin könnte mit Blick auf die relative Mehrheit eine Kandidatur auch mit weniger als 25% der Stimmen erfolgreich sein – das GG verbietet das nicht. Die Geschäftsordnung kann in diesen Fällen die Kandidatur also auch nicht verhindern.
Minderheitsregierung?
Das Verfahren in Art. 63 GG zeigt klar: die Verfassung möchte zunächst nichts unversucht lassen, um doch noch eine von der Mehrheit getragene Regierung zu ermöglichen. Dennoch ist eine Minderheitskanzlerin denkbar und jetzt vielleicht auch wahrscheinlicher denn je, schließlich liegt es am Ende alleine in der Hand des Bundespräsidenten und nicht der gewählten Person zu entscheiden, ob es zu einer Minderheitsregierung kommt oder zu Neuwahlen – dabei ist auch nicht von Interesse, ob diese Person einer Minderheitsregierung skeptisch gegenüber steht oder nicht. Dass Merkel jedoch gegen ihren Willen zur Kanzlerin ernannt wird, scheint kaum vorstellbar, immerhin weiß Steinmeier – der den politischen Alltag gut kennt – genau, dass die fehlende Überzeugung von der Minderheitsregierung für die Stabilität der Bundesrepublik nicht förderlich ist. Und dennoch: auch wenn es schwierig scheint, ohne Mehrheit im Parlament zu regieren, so könnte man versuchen, den bestehenden rechtlichen Rahmen sowie wechselnde Mehrheiten bestmöglich für seine Agenda zu nutzen. Inwieweit das erfolgsversprechend ist, steht auf einem anderen Blatt.
Fazit
Die momentan wahrscheinlichste Option sind Neuwahlen – der Weg dorthin ist mühsam, aber machbar. So wäre Merkel, würde sie denn zur Wahl im Bundestag antreten, nach dem Verlust mehrerer Wahlgänge zumindest angeschlagen – eine Alternative für sie ist bislang noch nicht in Sicht. Auch der Raum für weitere Spekulationen bleibt geöffnet: könnte eine verfassungsändernde Mehrheit das Wahlverfahren jetzt noch ändern, insbesondere um den möglichen Gesichtsverlust einer Kandidatin Merkel zu verhindern? Die wohl interessanteste Rolle in diesem Verfahren hat der Bundespräsident inne – hier wird es spannend sein zu beobachten, wie die Befugnisse genutzt werden.
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