Beschleunigung des Fernstraßenausbaus – das „überragende öffentliche Interesse“ auf dem Weg in die Belanglosigkeit

von JANA WECKERT

Kürzlich wurde vom Bundestag der auch als „Wissings Beschleunigungsgesetz“ bezeichnete Gesetzesentwurf beschlossen, mit dem unter anderem der Ausbau der Fernstraßen beschleunigt werden soll. Zu diesem Zweck werden 138 im Bedarfsplan vorgesehene Autobahnprojekte per Gesetz in das „überragende öffentliche Interesse“ gestellt. Der folgende Beitrag zeigt auf, wieso durch diese undifferenzierte Verwendung des Begriffs „überragendes öffentliches Interesse“ dessen Funktion als Beschleunigungsinstrument konterkariert wird.

Bisher ist der Rechtsbegriff des „überragenden öffentlichen Interesses“ aus dem Bereich der Erneuerbaren Energien (insb. § 2 EEG), dem Netzausbau sowie aus § 3 des LNG-Beschleunigungsgesetzes bekannt. Nun soll er in  § 1 Abs. 3 Fernstraßenausbaugesetz (FStrAbG) aufgenommen und somit erstmalig auch auf den Ausbau von Verkehrsinfrastruktur angewendet werden.

Die Beschleunigungswirkung der gesetzlichen Festlegung eines „überragenden öffentlichen Interesses“

Die gesetzliche Festlegung eines überragenden öffentlichen Interesses für einen bestimmten Belang wirkt dadurch beschleunigend, dass dieser gegenüber anderen Belangen priorisiert wird. Im Rahmen behördlicher Abwägungsentscheidungen führt der Begriff des „überragenden öffentlichen Interesses“ zugunsten eines Belangs zu seiner Stärkung im Sinne einer positiven Abwägungsdirektive. In der Folge können sich andere Belange gegen ihn nur noch ausnahmsweise durchsetzen.

Der Beschleunigungseffekt des „überragenden öffentlichen Interesses“ entfaltet sich also, indem der unbestimmte Rechtsbegriff über Öffnungsklauseln auf Tatbestandsseite wie „Allgemeinwohl“ oder „öffentliches Interesse“, sowie auf Rechtsfolgenseite in das Ermessen in die behördliche Entscheidung eingestellt wird. Trifft er dort auf andere Belange, für die keine Abwägungsdirektive spricht, unterliegen diese in der behördlichen Abwägungsentscheidung mit höherer Wahrscheinlichkeit. So werden für den Ausbau von Infrastruktur beispielsweise gebiets- oder artenschutzrechtliche Ausnahmen nach § 34 Abs. 3 sowie § 45 Abs. 7 Nr. 5 BNatSchG zugunsten von Belangen, die im überragenden öffentlichen Interesse stehen, erleichtert.

Vereitelung der Beschleunigungswirkung durch undifferenzierte Anwendung des Rechtsbegriffs „überragendes öffentliches Interesse“

Der Rechtsbegriff funktioniert als Beschleunigungsmittel jedoch nur, wenn und solange er sparsam und zurückhaltend eingesetzt wird. Andernfalls kann es in Abwägungsentscheidungen zu Pattsituationen zwischen Belangen kommen, die beide durch Gesetz in das überragende öffentliche Interesse gestellt wurden. Weiterhin nimmt die Beschleunigungswirkung auch dadurch ab, dass personelle Ressourcen auf eine größere Anzahl von beschleunigten Verfahren verteilt werden müssen.

Wird der Begriff des „überragenden öffentlichen Interesses“ undifferenziert auf eine Vielzahl an neuen Belangen angewendet, verliert er seinen Beschleunigungseffekt zugunsten der bereits zuvor im überragenden öffentlichen Interesse stehenden Belange – wie etwa dem Ausbau der Erneuerbaren Energien. Um bestehende Beschleunigungswirkungen nicht zu gefährden, darf ein Belang daher nur dann durch Gesetz in das überragende öffentliche Interesse gestellt werden, wenn das überragende öffentliche Interesse an ihm auch in rechtlicher und tatsächlicher Hinsicht besteht.

Besteht ein überragendes öffentliches Interesse am Fernstraßenausbau?

Noch mangelt es einer klaren Maßstabsbildung dafür, wann ein Belang so hochrangig ist, dass der Gesetzgeber für ihn ein „überragendes öffentlichen Interesse“ festlegen darf. Jedoch wird von Rechtsprechung und Literatur im Rahmen der Auslegung des Begriffs „öffentliches Interesse“ regelmäßig der Verfassungsrang eines Belangs als Maßstab genommen. Teilweise wird an den Begriff der grundgesetzlichen Wertordnung angeknüpft, während andere „Verfassungsgüter von Höchstrang“ heranziehen (vgl. Prof. Dr. Brunner, Stellungnahme). Daraus ergibt sich jedenfalls, dass es nicht jedes beliebige Verfassungsgut vermag, ein „überragendes öffentliches Interesse“ zu begründen. Darüber hinaus legt der Wortsinn des Rechtsbegriffs „überragendes öffentliches Interesse“ sowie dessen Funktion als Beschleunigungsinstrument nahe, dass die Geltendmachung des Belangs aufgrund einer besonderen Dringlichkeit im öffentlichen Interesse steht. In welchem Verhältnis diese Anforderungen stehen, ist noch offen.

Im Hinblick auf den jüngst vom Bundestag beschlossenen § 1 Abs. 3 FStrAbG ist also fraglich, ob die dort getroffene normative Wertung – nämlich, dass der Bau von neuen Fernstraßen im überragenden öffentlichen Interesse steht – mit verfassungsrechtlichen Maßstäben im Einklang steht und ob die erforderliche Dringlichkeit gegeben ist. Der Gesetzesentwurf des Verkehrs-Beschleunigungsgesetzes begründet das überragende öffentliche Interesse am Fernstraßenausbau lang und inhaltsarm: Wirtschaftswachstum, Wohlstand und gesellschaftliche Teilhabe. Dies sind allerdings keine Belange, die qua Verfassung und verfassungsgerichtlicher Rechtsprechung als „überragende“ Verfassungsgüter gekennzeichnet sind.

Das Gegenteil ist der Fall: Der Bau neuer Straßen führt zu sog. induziertem Verkehr („Wer Straßen sät, wird Verkehr ernten“). Dieser zusätzliche Verkehr besteht in Deutschland in der Regel aus CO₂-emittierenden Verbrenner-Fahrzeugen. Die explizite Beschleunigung des Neubaus von Fernstraßen steht damit dem Verfassungsgebot Klimaschutz aus Art. 20a GG schon im Ursprung diametral entgegen. So hält auch der Klimabeschluss des Bundesverfassungsgerichts den Gesetzgeber zum Übergang in die Klimaneutralität an. Ein überragendes öffentliches Interesse sollte somit vielmehr daran bestehen, klimafreundliche Verkehrswege auszubauen, anstatt den Ausbau klimaschädlicher Autobahnen zu beschleunigen. Auch die vom Bundesverkehrsministerium befürchteten „Verkehrsengpässe“ führen zu keiner überragenden Dringlichkeit des Autobahnausbaus, da etwaigen Engpässen auch durch eine bevorzugte Sanierung bestehender Verkehrsinfrastruktur und eine Erweiterung des Schienennetzes begegnet werden kann.

In dieser Hinsicht stellt das Verkehrs-Beschleunigungsgesetz neben der Feststellung des überragenden öffentlichen Interesses an 138 Fernstraßen zusätzlich das überragende öffentliche Interesse an ausgewählten Schienenwegen fest. Im Hinblick auf die deutlich bessere CO₂-Bilanz des Schienenverkehrs ist dies grundsätzlich zu begrüßen, stellt jedoch in Bezug auf die Autobahnen umso mehr die Frage in den Raum, wie überragend das öffentliche Interesse noch sein kann, wenn es so freigiebig verteilt wird. Eine Gleichsetzung von Autobahn und Schiene unter dem Begriff des „überragenden öffentlichen Interesses“ erscheint geradezu paradox. Dies kritisierten bereits Morlok/Kahn/Lohmann sowie nun auch Prof. Dr. Manuel Brunner in der Expertenanhörung, der empfiehlt für den Fernstraßenausbau einen Begriff zu wählen, der in seiner Stärke deutlich unterhalb des Begriffs „überragend“ liegt.

Die begrenzte Vorbildwirkung des LNG-Beschleunigungsgesetzes

Sowohl in der Entwurfs-Begründung des Verkehrs-Beschleunigungsgesetzes als auch in den darauffolgenden Bundestagsdebatten wurde Bezug auf das LNG-Beschleunigungsgesetz genommen, das im März 2022 als Reaktion auf die durch den russischen Angriffskrieg auf die Ukraine ausgelöste Energiekrise erlassen wurde. Es enthält eine Zusammenstellung einiger sehr effektiver Beschleunigungsinstrumente, die sich in der Praxis durchaus bewähren.

Eines der Beschleunigungsinstrumente des LNG-Beschleunigungsgesetzes ist die Festlegung eines überragenden öffentlichen Interesses am Bau von LNG-Terminals in § 3 LNGG. Im Gegensatz zum Entwurf des § 1 Abs. 3 FStrAbG lag jedoch der Fall vor, dass sowohl Verfassungsgüter von Höchstrang betroffen waren, als auch eine überragende Dringlichkeit bestand. Denn das überragende öffentliche Interesse am beschleunigten Bau von LNG-Terminals ließ sich mit dem Staatsziel der Energieversorgungssicherheit begründen, das zum Bereich der Daseinsvorsorge gehört und damit dem verfassungsrechtlich gewährleisteten Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 1 GG) unterfällt. Gestützt wurde der Belang auch vom Ziel der Energieunabhängigkeit von Russland, die ihre Legitimation in außenpolitischen und völkerrechtlichen Verpflichtungen, wie etwa der Aufrechterhaltung internationaler Bündnisfähigkeit gem. Art. 24 Abs. 2 GG findet. Eine besondere Dringlichkeit wurde darüber hinaus durch die sicherheitspolitische Notwendigkeit einer möglichst schnellen Importunabhängigkeit von russischem Erdgas begründet.

Im Gegensatz zur geplanten Änderung des Fernstraßenausbaugesetzes handelte es sich bei dem LNG-Beschleunigungsgesetz um ein notgedrungenes Sofortprogramm, das eingriffsintensive Maßnahmen enthält – vom Verzicht auf die Umweltverträglichkeitsprüfung bis zum Abschneiden von Beteiligungsrechten über gewichtige vergaberechtliche Modifizierungen. Diese waren primär deshalb möglich, weil ihnen mit der drohenden Gasmangellage gewichtige Rechtfertigungsgründe zur Seite standen. Will man aus dem LNG-Beschleunigungsgesetz eine Vorbildfunktion ableiten, ist dementsprechend Vorsicht geboten.

Fazit und Ausblick

Rechtlich gesehen besteht kein überragendes öffentliches Interesse am Neubau von Autobahnen. Indem es durch Gesetz fingiert wird, erlangt der Autobahnausbau einen pauschalen Trumpf gegenüber anderen Belangen, wie u.a. gegenüber solchen des Artenschutzes. Sollte der Bundesrat dem Gesetz zustimmen, schlägt die Gesetzgebungspraxis um den unbestimmten Rechtsbegriff „überragendes öffentliches Interesse“ den Weg in eine maßstabslose Beliebigkeit ein. Schlussendlich gilt es daran zu erinnern, dass mit einer Beschleunigung nach dem Gießkannen-Prinzip nichts und niemandem geholfen ist. Steht alles im überragenden öffentlichen Interesse, überragt keines davon mehr. Der Begriff läuft damit Gefahr, in die Belanglosigkeit abzudriften.

Zitiervorschlag: Weckert, Jana, Beschleunigung des Fernstraßenausbaus – das „überragende öffentliche Interesse“ auf dem Weg in die Belanglosigkeit, JuWissBlog Nr. 62/2023 v. 31.10.2023, https://www.juwiss.de/62-2023/.

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