15 Jahre nach der Grundsatzentscheidung zur Verleihung des Körperschaftsstatus an die Zeugen Jehovas hat das Bundesverfassungsgericht wieder einmal zugunsten der Religionsgemeinschaft entschieden: Das Verleihungsverfahren in Bremen durch förmliches Gesetz verstößt gegen das Prinzip der Gewaltenteilung des Grundgesetzes (Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG). Die Zeugen Jehovas hatten sich gegen die Ablehnung einer Gesetzesvorlage zur Verleihung des Körperschaftsstatus gewehrt. In der Sache hat das Gericht zur Verleihung nicht entschieden.
Mehr vor Gericht als vor der Wohnungstür?
Eigentlich sehen es Anhänger der Zeugen Jehovas als ihre Aufgabe an, ihren Glauben durch Hausbesuche zu verbreiten. Als organisierte Religionsgemeinschaft finden sie sich dagegen häufiger als Kläger vor den Gerichten wieder – und das durchaus nicht ohne guten Grund. In den Vereinigten Staaten hat daher ein Verfassungsrichter einmal gescherzt: „I think the Jehovah’s Witnesses ought to have an endowment in view of the aid which they give in solving the legal problems of civil liberties.”
Auch mit dem jetzt veröffentlichten Beschluss des Bundesverfassungsgerichts (BVerfG) vom 30. Juni 2015 gab es wieder einen verfassungsrechtlichen Erfolg für die Zeugen Jehovas. Im Ergebnis verstößt danach Art. 61 S.2 der Landesverfassung Bremens, wonach die Bremische Bürgerschaft den Körperschaftsstatus an Religionsgemeinschaften per Gesetz verleihen kann, gegen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gewaltenteilung aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG. In diesem Fall sieht es aber ganz so aus, dass diesmal tatsächlich mehr neue verfassungsrechtliche Fragen aufgeworfen als Probleme gelöst werden.
Technik des Staatskirchenrechts: Erst- und Zweitverleihung
Die Zeugen Jehovas hatten nach der BVerfG-Entscheidung aus dem Jahr 2000 (in der die letzte Hürde der Verleihungsvoraussetzungen, nämlich die Staatsloyalität, gekippt wurde) und nach weiterem Rechtsstreit über ihre Rechtstreue schließlich im Jahr 2006 vom Land Berlin den Körperschaftsstatus verliehen bekommen. Damit konnte die Religionsgemeinschaft endlich dieses „Kronjuwel“ des deutschen Staatskirchenrechts für sich beanspruchen. Damit sind u. a. Steuererhebungsrecht, öffentlich-rechtliche Widmungsbefugnis, Dienstherrenfähigkeit und das sog. Privilegienbündel verbunden – Begünstigungen, die für kleine Religionsgemeinschaften bei genauerer Betrachtung eher mager ausfallen (zum Teil, weil sie diese nicht nutzen können, zum Teil, weil sie diese bereits vorher als privatrechtliche Vereine beanspruchen konnten). Im Grundsatz galt dies wohlgemerkt erst einmal nur für Berlin. Denn – der Föderalismus lässt grüßen – die anderen (nach Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 8 WRV zuständigen) Länder mussten ihrerseits erst zur sog. „Zweitverleihung“ tätig werden, damit die Religionsgemeinschaft überall die vollen Körperschaftsrechte wahrnehmen kann. Bisher ist das in 12 Ländern geschehen. Nur in Nordrhein-Westfalen ist das Verfahren noch offen; gegen die Ablehnung in Baden-Württemberg sind die Zeugen Jehovas vor das Verwaltungsgericht Stuttgart gezogen; in Rheinland-Pfalz hatten sie bereits in erster Instanz Erfolg.
Dass es sich bei der Zweitverleihung weder um einen „Automatismus“ handelt noch ihr nur „deklaratorische Wirkung“ zukommt, hat das BVerfG jetzt klargestellt und einige weitere Feststellungen zu Reichweite und Rechtsnatur der Zweitverleihung getroffen (Rn. 96 ff.). Insoweit ist den Zeugen Jehovas für ein weiteres Stück verfassungsrechtliche Klärung zu danken – auch wenn das Sondervotum hierzu widerspricht (dazu unten). Nebenbei bejaht das BVerfG zudem die Möglichkeit eines Widerrufs des Körperschaftsstatus bei Wegfall der Verleihungsvoraussetzungen (Rn. 117).
Bremer Bürgerschaft gegen den Rest der Welt
Anders als in den anderen Ländern sieht die Bremer Landesverfassung im Artikel 61 vor, dass der Gesetzgeber selbst den Körperschaftsstatus durch förmliches Gesetz verleihen kann. Die vom Senat in die Bürgerschaft eingebrachte Gesetzesvorlage wurde einstimmig abgelehnt. Die Entscheidungen des BVerfG im Jahr 2000, des OVG Berlin 2005 und zuletzt des VG Mainz 2012 hielten die Bremer Politik nicht davon ab, den Zeugen Jehovas den Körperschaftsstatus zu verweigern.
Mit seinem Beschluss hat das BVerfG diese Ablehnung aber nicht in der Sache als verfassungswidrig angesehen. Stattdessen hat es gleich das Kind mit dem Bade ausgeschüttet: Das gesamte Verleihungsverfahren durch Gesetz verstoße nämlich gegen das Prinzip der Gewaltenteilung aus Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG, da der Gesetzgeber unzulässigerweise anstelle der Exekutive tätig werde. Die Verleihung sei nämlich wegen der Vorgaben aus Art. 140 GG i.V.m. Art. 137 Abs. 5 WRV als Erlass einer gebundenen Entscheidung im Verfassungsvollzug zu sehen und mithin als eine der Exekutive zu überlassende Einzelfallanwendung (Rn. 137 f.). Zur Gewaltenteilung und zum Rechtsstaatsprinzip gehöre auch das „Verbot von Einzelpersonengesetzen“ aus Art. 19 Abs. 1 S. 1 GG (Rn. 127), wohl besser bekannt als Einzelfallgesetzesverbot. Hiergegen verstoße die Bremische Bürgerschaft, wenn sie über ein Verleihungsgesetz bezüglich einer einzelnen Religionsgemeinschaft entscheide. Zudem beschränke sie durch die Gesetzesform den Anspruch auf Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes, denn gegen Gesetze ist bekanntlich der einfache Rechtsweg nicht eröffnet. Diese Auffassung und die weiteren Ausführungen hierzu werfen in der staatskirchenrechtlichen Praxis einige Fragen auf, da die Länder viele Fragen des Staatskirchenrechts in Staatsverträgen mit den jeweiligen Religionsgemeinschaften regeln, die durch die Parlamente durch förmliches Gesetz beschlossen werden. Denkt man hier konsequent weiter, liegt der Vorwurf der Einzelfallgesetzgebung ebenfalls nicht fern.
Das Sondervotum: Die Zweitverleihung als Vollzug eines Bundesgesetzes?
Wem die Frage der Gewaltenteilung jetzt noch nicht zu kompliziert war, bekommt in der Entscheidung nun noch das staatsrechtliche Problem des Vollzugs von Bundesgesetzen durch die Zweitverleihung serviert. Die Senatsmehrheit verneint die Frage, ob es sich bei der Verleihung der Körperschaftsrechte wegen der strengen verfassungsrechtlichen Vorgaben um den Vollzug von Bundesgesetzen durch die Länder als eigene Angelegenheit gem. Art. 83 GG handele. Dementgegen vertreten immerhin gleich drei Verfassungsrichter (namentlich Richter Voßkuhle, Richterin Hermanns und Richter Müller) in ihrer abweichenden Meinung die Auffassung, dass die Zweitverleihung keine konstitutive Natur habe, diese als gebundene Entscheidung durch die Verfassung als Bundesgesetz i.S.d. Art. 83 GG vorgegeben sei und es sich daher nur noch um den bloßen Vollzug von Bundesgesetz handele. Danach würde schon die Erstverleihung umfassende Wirkung im ganzen Bundesgebiet entfalten. beschränken
Ohne zu sehr ins Detail gehen zu wollen, vernachlässigt diese Auffassung sowohl die Kompetenzzuweisung des Art. 137 Abs. 8 WRV als auch die grundsätzliche Landeskompetenz für das Staatskirchenrecht. Zudem überzeugt sie auch im Ergebnis nicht: Das Land, das als erstes den Status vergibt, könnte allen anderen Ländern – Treuepflichten und Beteiligungsformen hin oder her – die Entscheidung vorwegnehmen. Nach allgemeiner Ansicht kommt es aber vor allem für die Verleihungsvoraussetzungen der Größe und Verfassung einer antragstellenden Religionsgemeinschaft nur auf die Ausgangslange im betroffenen Land an. Für eine bundesweite Verleihung wäre hingegen doch besser der Bund zuständig. Dem stehen aber sowohl Art. 137 Abs. 8 WRV als auch historische Gründe entgegen, die die Senatsmehrheit ausführlich darlegt (Rn. 106 ff.): Staatskirchenrecht war schon immer Aufgabe der Länder, und auch die Verfassungsnormen hierzu sollten daran nichts ändern.
Maximilian Steinbeis hat im Verfassungsblog einen Widerspruch darin gesehen, dass die Länder zwar nach der Senatsmehrheit bei der Zweitverleihung nicht nur bloß Bundesgesetz (hier in Gestalt einer Verfassungsnorm) vollziehen, aber es sich doch nur um exekutive Einzelfallanwendung handeln soll. Doch der wahre Widerspruch liegt darin, dass das BVerfG den Ländern die Kompetenz zwar erhält, aber ihnen gleichzeitig deren Ausübung weitgehend vorgibt. Nun, dass das BVerfG im Religionsverfassungsrecht gerne mitmischt, wissen wir ja bereits aus der letzten Kopftuch-Entscheidung (zum Verfassungsblog-Streit hier und zu meinem alten Beitrag hier).
Fazit: Weiterhin ein langer (Rechts-)Weg für die Zeugen Jehovas
All diese interessanten verfassungsrechtlichen Fragen beiseite genommen, bleibt für die Zeugen Jehovas nur ein Teilerfolg. Bis Bremen ein neues Verleihungsverfahren beschlossen und für die Religionsgemeinschaft durchgeführt hat, kann viel Zeit vergehen. Es ist nicht auszuschließen, dass sich die Zeugen Jehovas bis dahin wieder als Kläger vor einem Gericht wiederfinden werden. Das Verfahren vor dem VG Stuttgart, bis zur Entscheidung des BVerfG ruhend gestellt, wird nun jedenfalls wieder aufgenommen. Wir werden sehen, welche Fortschritte für das Verfassungsrecht hieraus hervorgehen werden.
