von JOHANNA KRAMER
In Ungarn etabliert Ministerpräsident Viktor Orbán seit 2010 ein politisches System einer elektoralen Autokratie. Rechtsstaatliche Strukturen werden systematisch unterminiert. Die Unabhängigkeit der Justiz wird schrittweise ausgehöhlt. Korruption und Interessenkonflikte bleiben weitgehend ungeahndet und gehören zur politischen Normalität. Nach dem gescheiterten Versuch, diesen Entwicklungen mit dem Verfahren des Art. 7 Abs. 1 EUV entgegenzuwirken, wählt die Europäische Union nun einen anderen Ansatz, um Orbán zur Achtung rechtsstaatlicher Grundsätze anzuhalten: den Entzug von Haushaltsgeldern und Finanzhilfen, auf die Ungarn als drittgrößter Nettoempfänger der EU dringend angewiesen ist. So führte die Europäische Union im Jahr 2021 drei verschiedene Konditionalitätsmechanismen ein, die die Achtung rechtsstaatlicher Grundsätze zur Voraussetzung für den Erhalt finanzieller Vorteile aus der Unionsmitgliedschaft machen. Einige Jahre später ist es Zeit für eine Bilanz. Trotz einer beachtlichen Summe blockierter Unionsgelder von über 19 Mrd. Euro, zeichnet der voranschreitende Abbau des Rechtsstaates in Ungarn ein ernüchterndes Bild der Zukunft der unionalen Wertesicherung. Dennoch: das letzte Wort über die Zukunft des ungarischen Rechtsstaates ist noch nicht gesprochen.
Die Konditionalität zum Schutz des Haushalts der Union
Prominentester Gesetzgebungsakt zur Sicherung der unionalen Rechtsstaatlichkeit ist die Verordnung (EU) 2020/2092 über eine allgemeine Konditionalitätsregelung zum Schutz des Haushalts der Union. Diese knüpft die Auszahlung von Geldern aus dem Haushalt und dem Aufbaufonds Next Generation EU an die Achtung des unionalen Rechtsstaatsprinzips des Art. 2 S. 1 EUV. Sofern ein Verstoß die wirtschaftliche Führung des Haushalts oder die finanziellen Interessen der Union unmittelbar beeinträchtigt (Art. 4 VO 2020/2092), kann der Rat verschiedene Maßnahmen zum Schutz des Haushalts beschließen (Art. 6 VO 2020/2092). Hierzu zählt etwa die Aussetzung von Zahlungen oder die Kündigung und vorzeitige Rückforderung von Darlehen (Art. 5 VO 2020/2092).
Das erste und bislang einzige Verfahren nach der Konditionalitätsverordnung wurde im April 2022 von der Kommission gegen Ungarn eingeleitet. Anlass waren Rechtsstaatlichkeitsmängel im ungarischen Verwaltungs- und Justizwesen, insbesondere bei der Verwaltung von Unionsmitteln durch staatliche Treuhandfonds, bei der Verfolgung von Straftaten und der Bekämpfung von Korruption. Auf dieser Grundlage beschloss der Rat im Dezember 2022, für Ungarn vorgesehene Haushaltsmittel in Höhe von 6,3 Mrd. Euro vorläufig einzufrieren. Trotzdem hat die ungarische Regierung bis heute keine substantiellen Maßnahmen zur Stärkung der Rechtsstaatlichkeit umgesetzt. Dabei scheut Orbán nicht einmal den endgültigen Verfall von rund 1,04 Mrd. Euro an Haushaltsgeldern. Die Sanktionswirkung bleibt insofern marginal. Dieses ernüchternde Ergebnis ist das Produkt politischer Machtspiele im Rat bei Erlass und bei Anwendung der Verordnung. Hatte die Kommission in ihrem ursprünglichen Entwurf der Konditionalitätsverordnung eine umfassende Anwendung auf jegliche Verstöße gegen die Rechtsstaatlichkeit vorgeschlagen, wurde die Verordnung – auf politischen Druck Ungarns und Polens hin – im Gesetzgebungsverfahren mit einem stark reduzierten Anwendungsbereich auf Verstöße im Konnex der Unionmittelverwaltung beschlossen. Zudem schöpfen die Unionsorgane die potentiellen Maßnahmen bei Anwendung der Verordnung nicht konsequent aus. So betrafen die eingefrorenen Fördergelder lediglich einzelne kohäsionspolitische Fonds, wobei die Mittel – ebenfalls auf politischen Druck Ungarns hin – nur zu einer Quote von 55 % ausgesetzt wurden. Mit Blick auf grundlegende strukturelle Mängel in der ungarischen Verwaltung- und Justizorganisation, die die ordnungsgemäße Verwaltung sämtlicher Unionsmittel beeinträchtigen, erscheinen solch zurückhaltende Maßnahmen unsystematisch und inkonsequent.
Die Konditionalität der Aufbau- und Resilienzfazilität
Ein zweiter Konditionalitätsmechanismus ist in der Aufbau- und Resilienzfazilität der Verordnung (EU) 2021/241 enthalten. Die Fazilität ist Teil des Aufbauprogramms Next Generation EU zur Förderung der ökologischen, digitalen und sozialen Transformation in der EU. Für den Erhalt der Fördergelder erarbeiten die Mitgliedsstaaten sogenannte nationale Aufbau- und Resilienzpläne mit einer Agenda über Reform- und Investitionsvorhaben (Art. 17 VO 2021/241). Diese sind an den im Europäischen Semester festgestellten strukturellen Herausforderungen der Mitgliedsstaaten auszurichten, was Mängel der Rechtsstaatlichkeit wie Defizite in der Justiz- und Verwaltungsorganisation einschließt. Die Auszahlung der Fördergelder erfolgt bei sukzessiver Erreichung der festgelegten Reformen und Ziele (Art. 20, 24 VO 2021/241).
Ungarn hat seinen nationalen Aufbau- und Resilienzplan mit rund 270 Reform- und Investitionsvorhaben im Mai 2021 vorgelegt. Von zentraler Bedeutung sind dabei die 27 Ziele zur Stärkung der ungarischen Rechtsstaatlichkeit – ihre vollständige Umsetzung wurde von der Union zur Bedingung für jedwede Auszahlung von Fördermitteln erklärt. Die vorgesehenen Fördermittel umfassen Zuschüsse in Höhe von 5,8 Mrd. Euro und ein Darlehen von 3,9 Mrd. Euro. Seither hat Ungarn jedoch kein einziges Ziel seines nationalen Resilienzplans erfüllt. Dementsprechend wurden keine Fördergelder ausgezahlt. Da die Teilnahme an der Fazilität rein optional ist, scheint der finanzielle Anreiz für die ungarische Regierung zu gering, um unbequeme Reformen zugunsten der Rechtsstaatlichkeit vorzunehmen.
Die Konditionalität der europäischen Kohäsionsfonds
Ein dritter Konditionalitätsmechanismus findet sich in der Verordnung (EU) 2021/1060, die gemeinsame Bestimmungen für die Vergabe von Unionsgeldern aus acht Fonds zur Förderung der europäischen Kohäsionspolitik enthält. Ähnlich zur Aufbau- und Resilienzfazilität legen die Mitgliedsstaaten fondsspezifischen Programme mit kohäsionspolitischen Zielen vor (Art. 10 ff., 21 ff. VO 2021/1060). Zudem müssen die Mitgliedsstaaten vier grundlegende Bedingungen erfüllen, was unter anderem die Wahrung der Grundrechtecharta inkludiert (Art. 15, Annex III VO 2021/1060). Die Auszahlung der Gelder erfolgt auch hier sukzessiv, wenn die Mitgliedsstaaten die Programmziele erreicht und die grundlegenden Bedingungen durchgehend gewahrt haben (Art. 15 Abs. 5 UAbs. 3, Art. 91 VO 2021/1060).
Ungarn entwickelte für den Erhalt der Gelder elf fondsspezifischen Programmpläne. Diese wurden von der Kommission trotz Bedenken in Bezug auf die Wahrung der Grundrechtecharta, insbesondere des Rechts auf effektiven Rechtsschutz gem. Art. 47 GRCh, genehmigt. Die Kommission nahm an, Ungarn werde mit den Maßnahmen des ungarischen Aufbau- und Resilienzplans ausreichende Fortschritte zur Sicherung der Rechtsstaatlichkeit erzielen. Die vorgesehenen Fördermittel von über 21 Mrd. Euro sollten jedoch bis zu deren tatsächlichen Umsetzung unzugänglich bleiben. Ungarn führte daraufhin einzelne Reformen im Bereich der Justizorganisation durch, allerdings ohne substantielle Stärkung der Unabhängigkeit der Justiz. Dennoch gab die Kommission im Dezember 2023 einen Teil der blockierten Fördermittel von rund 10,2 Mrd. Euro frei. Diese Entscheidung wirkt mit Blick auf die ausbleibenden Fortschritte im Bereich der Rechtsstaatlichkeit überraschend und inkonsequent. Erklären lässt sie sich mit dem Umstand, dass die EU zur gegebenen Zeit ein Veto Ungarns gegen weitere Ukrainehilfen auflösen wollte. Im Ergebnis erweckt die Kommission damit aber vor allem den Anschein der Erpressbarkeit. Vor diesem Hintergrund hat das Europäische Parlament eine Nichtigkeitsklage gegen den Freigabebeschluss erhoben, dessen Rechtmäßigkeit also schlussendlich vom EuGH beurteilt werden wird.
Fazit: Keine substantiellen Fortschritte trotz Haushaltsdefizit von 19 Mrd. Euro
In einer Gesamtschau zeigt sich, dass die Konditionalitätsmechanismen zur Beseitigung rechtsstaatlicher Defizite in Ungarn wenig erreichen konnten. Unionsgelder von insgesamt 19 Mrd. Euro sind aktuell eingefroren. Wirkungsvolle Reformen zugunsten der Rechtsstaatlichkeit blieben dennoch aus. Diese ernüchternden Ergebnisse begründen sich mit einer übermäßig zurückhaltenden oder inkonsequenten Anwendungspraxis der Unionsorgane. Auf politischen Druck Orbáns hin wurden Handlungsoptionen nicht vollständig ausgeschöpft, Maßnahmen abgeschwächt oder voreilig aufgehoben. Dies erweckt den Eindruck, die Achtung rechtsstaatlicher Grundsätze sei für Ungarn verhandelbar. So dürfte Orbán gelernt haben, das Androhen eines ungarischen Vetos auch künftig zur Freigabe eingefrorener Unionsgelder und zur Durchsetzung ungarischer Interessen taktisch einzusetzen. Die EU muss sich insofern fragen, ob sie ihre Werte weiterhin als Spielball politischer Interessen Ungarns hergeben möchte.
Überdies fügen sich die Vorgehensweisen Viktor Orbáns in dessen zunehmend radikal europafeindlichen Kurs und eine außenpolitische Annäherung an klassische Gegenspieler der EU wie Russland und China ein. Besonders China wird zu einem wichtigen Partner, indem fehlende europäische Fördermittel mit chinesischen Krediten kompensiert werden. Diese dürften wohl auch nicht an unbequeme Reformen der Rechtsstaatlichkeit geknüpft sein. Dass der finanzielle Druck der Konditionalitäten Orbán künftig zu einem Kurswechsel zugunsten der Rechtsstaatlichkeit verleitet, erscheint insofern unwahrscheinlich. Dennoch geben zunehmende Anzeichen einer politischen Schwächung Viktor Orbáns Grund zur Hoffnung. Nach 15 Jahren ununterbrochenen Regierens gelingt es erstmalig der Oppositionspartei Tisza von Péter Magyar, die Fidesz in aktuellen Umfragen zu überholen. Magyar, der selbst Mitglied der Fidesz war, brach Anfang 2024 überraschend mit seinem bisherigen politischen Umfeld und prangert seitdem Machtmissbrauch, Korruption und Misswirtschaft der Fidesz-Regierung lautstark an. Mit seiner neu gegründeten Tisza-Partei soll Ungarn wieder zu einem verlässlichen Partner der EU und der NATO werden. Ein Wahlsieg des Herausforderers bei den Parlamentswahlen 2026 könnte so zu einem entscheidenden Wendepunkt werden – hin zu einem demokratischeren und rechtsstaatlicheren Ungarn.
Dieser Beitrag ist Teil eines gemeinsamen Onlinesymposiums mit dem Blog Jean Monnet Saar zum Thema „Schutz der Rechtsstaatlichkeit in der Europäischen Union – Mechanismen und nationale Verantwortung“. Eine Übersicht über alle Beiträge findet sich hier.
Zitiervorschlag: Kramer, Johanna, Zwischen Hoffnung und Realität: Die Konditionalitätsmechanismen der Europäischen Union und ihre Wirkung in der Krise der ungarischen Rechtsstaatlichkeit, JuWissBlog Nr. 74/2025 v. 14.08.2025, https:/www.juwiss.de/74-2025/
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