von HANNAH SCHOLZ-BERGER
Seit jeher wird um die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks viel gestritten – auch in Österreich. Die Bundesregierung hat neue Reformideen und damit eine neue Debatte um den ORF aufgebracht. Ist diese Debatte aber tatsächlich neu und was würde sich bei Umsetzung der Reformideen ändern?
Die in Österreich regierende Koalition aus ÖVP und FPÖ widmet sich in ihren Reformideen auch dem ORF. Das ist grundsätzlich nicht neu. Öffentlich-rechtlichen Rundfunk gibt es in Österreich seit 1924. Seit damals wird versucht, ihn durch unterschiedliche Reformen – insbesondere hinsichtlich seiner Strukturen und Gremien – zu „entpolitisieren“. Dabei wird oftmals auch die Finanzierung des ORF debattiert. In der politischen Diskussion werden dabei insbesondere zwei Aspekte immer wieder diskutiert: Erstens, welche Inhalte überhaupt mit öffentlichen Mitteln gefördert werden sollen und zweitens, auf welche Art der ORF finanziert werden soll.
Förderung öffentlich-rechtlicher Inhalte
Im Regierungsprogramm findet sich unter anderem ein Vorhaben, das die Frage nach den geförderten Inhalten betrifft: Der Förderungsschwerpunkt soll auf öffentlich-rechtliche Inhalte gelegt werden, unabhängig davon, ob diese von privaten Rundfunkanbietern oder vom ORF produziert werden.
Dieses Vorhaben lässt zwei Deutungen zu. Soll damit vorrangig die Förderung privater Rundfunkanbieter angesprochen werden, so würde die Reform nicht viel Neues bringen: Private Rundfunkanbieter erhalten schon derzeit staatliche Mittel für einzelne Sendungen bzw. Inhalte, wenn sie damit einen „Public Value“ erbringen (§§ 21 ff KOG). Diesen erbringen sie etwa mit hochwertigen und vielfältigen Inhalten aus Bereichen wie Information, Kunst und Kultur, Bildung, Wissenschaft und Forschung, Wirtschaft und Technologie oder Geschichte, die die österreichische, insbesondere regionale und lokale Identität im europäischen Kontext fördern (§ 30 Abs. 2 KOG iVm den Richtlinien des Fonds zur Förderung des Privaten Rundfunks).
ORF als Lückenfüller
Betrifft das Vorhaben hingegen – das wäre die zweite Deutungsweise – die Finanzierung des ORF, so wäre es tatsächlich neu. Denn es würde Grundsätze des österreichischen – und europäischen – Mediensystems ins Wanken bringen. Der ORF finanziert sich derzeit neben Einnahmen aus Werbung auch aus Programmentgelten – in der öffentlichen Debatte meist „Gebühren“ genannt –, die zu zahlen hat, wer in seiner Wohnung eine Rundfunkempfangseinrichtung betreibt und mit den Programmen des ORF versorgt wird (§ 31 Abs. 10 ORF-G iVm §§ 2 und 3 RGG). Öffentlich-rechtliche Inhalte zu finanzieren, unabhängig davon, wer sie produziert, würde bedeuten, dass auch der ORF nur mehr für einzelne Angebote öffentliche Mittel bekommt. Damit wäre der ORF am Markt privaten Medienunternehmen gleichgestellt, die sich über Werbeeinahmen finanzieren und für bestimmte Angebote öffentliche Mittel bekommen. Das österreichische duale Rundfunksystem sieht jedoch derzeit neben privaten Rundfunkanbietern auch den ORF vor, der in Erfüllung seines gesetzlich festgelegten öffentlich-rechtlichen – und damit im Gemeinwohl liegenden – Auftrags die Rolle übernimmt, Defizite am Rundfunkmarkt auszugleichen. Er soll also im Interesse der Vielfalt der Inhalte neben Unterhaltung – die auch von Privaten angeboten wird, weil sie genügend Einschaltquoten erreicht – auch Information, Kultur und Sport anbieten (§ 4 Abs. 2 ORF-G). Zwar sieht nun die österreichische Rechtsordnung nicht vor, dass es zwingend die Institution eines öffentlich-rechtlichen Rundfunks geben muss. Jedoch gibt das Bundesverfassungsgesetz vom 10. Juli 1974 über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks (BVG Rundfunk, BGBl. 396/1974) einen inhaltlichen Standard für die österreichische Rundfunklandschaft vor. Theoretisch könnten private Rundfunkanbieter durch gezielte Förderung mehr öffentlich-rechtliche Inhalte im Bereich der Information, Kultur und des Sports hervorbringen, wodurch auch auf diese Weise ein gewisses Niveau einer objektiven Berichterstattung erreicht werden und die gesellschaftliche Meinungsvielfalt im Sinne des BVG Rundfunk abgebildet werden könnte (Art. I Abs. 2 BVG Rundfunk). Solange dieser Standard aber nur mithilfe eines eigenen öffentlich-rechtlichen Rundfunkunternehmens mit Lückenfüllerfunktion gewährleistet werden kann, muss der ORF bestehen. Dahingestellt sei, dass sich eine solche Reform nicht mit dem im Regierungsprogramm geäußerten grundsätzlichen „Bekenntnis zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk“ vertragen würde. Diese Reform würde freilich auch das Problem nicht beseitigen, dass öffentlich-rechtliche Inhalte – in welcher Form auch immer – staatlich finanziert werden, auch wenn die oder der Einzelne sie nicht nutzen. Solange die Vorgaben des BVG Rundfunk bestehen, ist dies jedoch unumgänglich.
Daher würde eine solche Reform auch nur beschränkt jenen Stimmen entgegenkommen, die den ORF gar nicht mehr staatlich finanzieren wollen. So wurde im Oktober 2018 das Volksbegehren „ORF ohne Zwangsgebühren“ zur Eintragung aufgelegt, in dem gefordert wird, die von der GIS Gebühren Info Service GmbH eingehobenen Programmentgelte und Landesabgaben abzuschaffen. Das Volksbegehren verwehrt sich auch der Idee der „Einführung einer Zwangsabgabe für alle Steuerzahler“, da sie „nichts anderes als eine zusätzliche Steuer [wäre], damit alle Österreicher die Zwangsbeglückung durch den ORF auch mitfinanzieren“. Dieses Volksbegehren wurde von 320.264 Personen unterschrieben und am 11. Dezember 2018 im Nationalrat behandelt. Dabei wurde – wenig überraschend – ein breiter Konsens für eine notwendige grundsätzliche Reform des ORF sichtbar, konkrete Pläne für eine solche Reform wurden jedoch noch nicht formuliert.
Finanzierung des ORF aus dem Budget?
Auch die Art der Finanzierung des ORF wird derzeit wieder in Frage gestellt. FPÖ und die im Nationalrat vertretene Oppositionspartei NEOS hegen über das Regierungsprogramm hinausgehende Reformideen: Sie möchten den ORF aus dem Budget statt aus Programmentgelten finanzieren. Auch diese Forderung ist nicht neu und wird regelmäßig diskutiert. Eine Finanzierung aus dem Budget hätte einen organisatorischen Vorteil: Die einzelne Bürgerin müsste nicht mehr selbständig per Zahlschein bzw. Lastschrift das Programmentgelt an die GIS Gebühren Info Service GmbH entrichten. Das klingt jedenfalls einmal effizient, denn schließlich werden andere Leistungen des Gemeinwohls auch durch Steuern und Abgaben aus dem Budget finanziert und müssen nicht durch eine eigens dafür gegründete Gesellschaft eingetrieben werden. Hinzu käme ein psychologischer – und politisch sehr gut verkaufbarer – Vorteil: Die Bürgerin wäre nicht mehr direkt mit der ärgerlichen Tatsache konfrontiert, dass sie als Einzelne öffentlich-rechtliche Inhalte finanziert, sie aber eventuell gar nicht nutzt. Klar gegen eine Finanzierung des ORF aus dem Budget spricht aber, dass die derzeitige Finanzierung einen historisch gewachsenen und stets aktuellen Grund hat: Schon das Rundfunkvolksbegehren 1966 forderte die Finanzierung des ORF aus Programmentgelten, da die dadurch erreichte finanzielle Unabhängigkeit als entscheidender Schritt weg vom damals als untragbar empfundenen Staatsrundfunk gesehen wurde. Der ORF ist seither in Erfüllung seines öffentlich-rechtlichen Auftrages unabhängig vom staatlichen Budget. Würde jährlich eine Summe festgelegt werden, die der ORF aus dem Budget bekommt, müsste der ORF seine tägliche Arbeit stärker rechtfertigen und sie wohl auch an politische Forderungen anpassen. Ein Problem, das man aus dem Bereich der Forschungs- und Hochschulförderung kennt.
Alles in allem ist es mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk immer sehr kompliziert. Dem Umsetzungsprozess der Reformideen kann mit auf den Weg gegeben werden, dass Reformen beim ORF zwar oft ein vorrangig kosmetisches Ziel verfolgen, dabei aber demokratie- und medienpolitisch auch viel Schaden angerichtet werden kann.
Zitiervorschlag: Scholz-Berger, Wer zahlt für die Zwangsbeglückung), JuWissBlog Nr. 8/2019 v. 17.1.2019, https://www.juwiss.de/8-2019/
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