Der Marktplatz ist geräumt – Herausforderungen der Ökonomisierung politischer Räume für den Verfassungsstaat

von MIRIAM MINDER und DOMINIK ELSER

Einmal mehr muss das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) entscheiden, ob Massnahmen zur Euro-Rettung verfassungsmässig sind. Dabei sucht das BVerfG seiner Mission nachzukommen, den vom Grundgesetz garantierten politischen Raum zu schützen. Doch das Entscheidungsprimat eigens zur Bewältigung der europäischen Staatsschuldenkrise geschaffener Institutionen wie dem Europäischen Stabilitätsmechanismus lässt diese politischen Räume durch die Hegemonie ökonomischer Rationalitätserwägungen zunehmend verschwinden. Dies fordert den Verfassungsstaat gleich doppelt heraus: Erstens beschleunigt die Finanzkrise die Verschiebung von Entscheidungskompetenzen auf supranationale und transnationale Ebenen und entledigt den Verfassungsstaat und seine Institutionen der Möglichkeit, bei der Beantwortung folgenreicher Zukunftsfragen eine wesentliche Rolle zu spielen. Daraus folgt, zweitens, dass der Verfassungsstaat um eine seiner Primärlegitimationen gebracht wird, ein Forum für die Formulierung des Gemeinwohls im politischen Prozess zu bieten.

Reges Treiben auf dem Marktplatz im Verfassungsstaat

Der Verfassungsstaat ist souverän; seine Staatsgewalt ist an eine Verfassung gebunden, welche seine Macht begrenzt. Das Verfassungsrecht dient der Stabilisierung und Ordnung des politischen Gemeinwesens. Im demokratischen Verfassungsstaat sollen das Gemeinwohl und alle Fragen nach dessen Förderung und Verwirklichung in einem politischen Prozess formuliert werden. Der Verfassungsstaat wird dadurch legitimiert, dass dieser politische Prozess ergebnisoffen ist und darin das Gemeinwohl konkretisiert wird.

Bei der Bewältigung der europäischen Staatsschuldenkrise wird die Frage nach dem Gemeinwohl nun aber gerade nicht in einem offenen Diskurs erörtert. So wird etwa die Diskussion über Inhalte und mögliche Grenzen der gesamteuropäischen Solidarität explizit nicht geführt, jedenfalls nicht von den faktischen Entscheidungsträgern. In dem heillosen Durcheinander von Akteuren lassen sich die Staats- und Regierungschefs der Eurozone sowie die Euro-Finanzminister als zentrale Player im Umgang mit der europäischen Staatsschuldenkrise ausmachen. Sie pflegen gigantische und unübersichtliche Hilfspakete, deren Folgen unabsehbar sind, in Windeseile durch nationale Parlamente zu peitschen. Auch das Europäische Parlament (EP) spielt in diesen Prozessen eine sehr kleine Rolle und vermag keine Demokratiedefizite zu kompensieren. So hat EP-Präsident Martin Schulz etwa das untransparente und undemokratische Vorgehen während den Verhandlungen des Hilfspakets für Zypern stark kritisiert. Die Staats- und Regierungschefs der Euro-Länder haben internationale Finanzinstitutionen wie den Europäischen Stabilitätsmechanismus oder völkerrechtliche Verträge ausserhalb des EU-Rechtsraums wie dem Vertrag über Stabilität, Koordination und Steuerung in der Wirtschafts- und Währungsunion (VSKS) geschaffen, welche ihn bei der Krisenbewältigung unterstützen sollen.

Die Debatte ist geprägt von einer alternativlos dargestellten Notwendigkeit, das „Vertrauen der Märkte“ und damit die Währungsstabilität wiederherzustellen. Diese Notwendigkeit bestimmt die zu ergreifenden Massnahmen; für demokratische Legitimationsprozeduren bleibt keine Zeit und die zu ergreifenden Massnahmen werden als zu komplex charakterisiert, um von einfachen Bürgerinnen und Bürgern verstanden zu werden. Damit bleibt kein Raum für politisches Debattieren – das offene Forum, der Marktplatz, ist geräumt. Eine kleine Gruppe handverlesener Expertinnen und Experten wird von den europäischen politischen Entscheidungsträgern berufen, das Vertrauen der Märkte zurückzuerobern und Massnahmen zu beschliessen, die von Regierungen und Parlamenten der Verfassungsstaaten hektisch umgesetzt werden müssen. Denn: Seit Jahren der „Krise“ ist stets schnellstes Handeln geboten, eilt stets die Zeit.

Das Kosten-Nutzen-Kalkül, dem politische Entscheidungen unterworfen werden, verdrängt andere mögliche Legitimationsfaktoren politischer Entscheidungen wie wertebezogene oder diskursorientierte, partizipative Aspekte. Zudem fehlt eine der Hauptvoraussetzungen der ökonomischen Theorie: Die entscheidungsrelevanten Umstände sind vor dem Hintergrund der europäischen Schuldenkrise gerade nicht umfassend bekannt. Die Wahl der Massnahmen, welche das „Vertrauen der Märkte“ wiederherstellen sollen, folgt nicht ausschliesslich rationalen Kriterien. Globalpolitische Umstürze, makroökonomische Trends oder Herabstufungen der Kreditwürdigkeit durch internationale Ratingagenturen beeinflussen das „Vertrauen der Märkte“ stärker als unionsweite Rettungsmassnahmen. Die Politik beugt sich damit der Notwendigkeit eines Ziels, dessen Erreichung sie gar nicht bestimmend beeinflussen kann. Sie sollte sich auf die Quelle ihrer Legitimation zurückbesinnen: Die Förderung des Gemeinwohls, dessen Umsetzung in einem offenen Forum diskutiert wird und dessen Ausgestaltung einen Interessensausgleich bewirkt.

Faire Kompromisse als Resultate einer strategischen Verhandlung?

Auch aus einer diskurstheoretischen Perspektive vermag die Rettungspolitik nicht zu überzeugen. Nach der Diskurstheorie bemisst sich die Legitimität von Regeln nach „der diskursiven Einlösbarkeit ihres normativen Geltungsanspruchs“, also letztlich danach, „ob sie in einem rationalen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen sind – oder wenigstens unter pragmatischen, ethischen und moralischen Gesichtspunkten hätten gerechtfertigt werden können“ (Habermas, Faktizität und Geltung). Damit lässt die Diskurstheorie zwar Raum für eine unter pragmatischen Gesichtspunkten gerechtfertigte Legitimierung von Regeln. Zur Lösung pragmatischer Konflikte, in denen sich der eindeutige Vorrang eines bestimmten Wertes nicht begründen lässt (also keine moralische oder ethische Fragestellung vorliegt), schlägt Habermas die strategische Verhandlung vor. Dabei geht es grundsätzlich um das Aushandeln einer Vereinbarung zwischen Machthabern und nicht um einen Verständigungsprozess zwischen Diskursteilnehmern. Solche Verhandlungssituationen können mit Diskursregeln dahingehend diszipliniert werden, dass ihre Ergebnisse die begründete Vermutung eines fairen Kompromisses für sich beanspruchen dürfen (Habermas, Faktizität und Geltung).

Könnten die Rettungsmassnahmen, welche in strategischen Verhandlungssituationen beschlossen werden, als solche faire Kompromisse angesehen werden? Dazu müsste erstens bei der Bewältigung der europäischen Staatsschuldenkrise ein pragmatischer Konflikt vorliegen, in dem nicht ein eindeutiger moralischer oder ethischer Wert Vorrang zu beanspruchen vermag. Ein solcher Wert könnte der friedensstiftende Zusammenhalt Europas oder die nationenübergreifende Solidarität sein – beides eher vage Konzepte, deren Umfang und Ausmass umstritten sind. Zweitens müsste die Verhandlungsführung die Diskursregeln beachten, insbesondere die „Kraft des besseren Argumentes“. Legitim wäre die Entscheidung, die in einem diskursiven Prozess getroffen wurde und die Zustimmung aller finden könnte. Es ist schwierig, Mutmassungen über die prozedurale Qualität strategischer Verhandlungen anzustellen. Ein fairer Kompromiss, dem vernünftigerweise alle zustimmen können, bedingt, dass verschiedene Legitimationsfaktoren – nicht nur diejenigen, denen ein Kosten-Nutzen-Kalkül zugrunde gelegt wird – gegeneinander abgewogen werden. Allerdings stimmt die Runde der Verhandelnden nachdenklich: Wenn sich an einer Verhandlung in einem ökonomischen Expertengremium vor allem ökonomische Expertinnen und Experten beteiligen, die gerade aufgrund dieser Qualität zum Kreis der Verhandelnden zählen, ist fraglich, wie viel Raum für Argumente jenseits der ökonomischen Theorien bleibt.

Frage der Verantwortung

Bei der Frage, wie die Entscheidungen im Rahmen der „Rettungspolitik“ getroffen werden, geht es nicht nur darum, dass politische Räume geschlossen werden. Im Verfassungsstaat gibt es auch einen Konnex zwischen Entscheidungsträgern und Verantwortung. Dies setzt eine Transparenz bezüglich der Entscheidungsträger und der Prozeduren der Entscheidung voraus. Dieser Anspruch auf Transparenz wird nicht eingelöst, wenn anonyme Expertengremien ad hoc Entscheidungen treffen. Niemand wird diese Expertinnen und Experten zur Rechenschaft ziehen (können), wenn sie in ihren milliardenschweren Versuchen, das „Vertrauen der Märkte“ zurückzugewinnen und die Währung längerfristig zu stabilisieren, versagen.

Rettungspolitik ohne Alternative?

Zu der Schliessung politischer Räume sowie der offenen Frage, wer getroffene Entscheidungen verantwortet, kommt die „Alternativlosigkeit“, mit der sowohl der Kreis der Akteure als auch die Inhalte der Entscheidungen begründet werden. Keine andere Lösung als die vorgeschlagene habe dieselben Chancen, das „Vertrauen der Märkte“ zurückzugewinnen und die Krise schrittweise zu bewältigen. Auch wenn das nur ein Anfang sei. Die Krise sei noch lange nicht ausgestanden, man stünde vielmehr erst am Anfang eines langen Prozesses, schmerzhafte Entbehrungen seien notwendig. Die Krisenterminologie, an die sich die Staatsbürgerinnen und Staatsbürger bereits gewöhnt haben, legt nahe, dass ein permanenter Ausnahmezustand vorliegt, der besondere Entscheidungen und Lösungen erfordert („desparate times call for desparate measures“). Verfassungsrechtlich festgelegte Verfahren sind des schnellen Handelns hinderlich. Werden sie aber dauerhaft umgangen, nimmt der Verfassungsstaat Schaden. Ökonomische Zwänge dürfen die Legitimationsbindung des politischen Handelns nicht aushebeln. Die Bewältigung wirtschaftlicher Krisen verkommt sonst zum Selbstzweck, dem politische Räume und die Verantwortlichkeit der Machthaber – zentrale Institutionen der Verfassungsstaatlichkeit – geopfert werden.