Sicherheit und Recht – neu austariert: Ein Rückblick auf den JuWissDay 2017

von TOBIAS BRINGS-WIESEN und FREDERIK FERREAU

40 Jahre nach dem Terror des „Deutschen Herbstes“ von 1977 und angesichts jüngster Terrorakte in den Ländern der Europäischen Union widmete sich der nunmehr dritte JuWissDay, der am 21. Oktober 2017 in Köln stattfand, dem ambivalenten Verhältnis von Sicherheit und Recht. Über 70 Teilnehmer*innen erlebten kontroverse Diskussionen unter Nachwuchswissenschaftler*innen und Praktiker*innen aus den Sicherheitsbehörden, die trotz unterschiedlicher Sichtweisen hoffentlich eines gebracht haben: einen Erkenntnisgewinn für alle Beteiligten. Dieser Tagungsbericht bildet den Auftakt zu einer Schwerpunktwoche, die morgen und übermorgen mit Beiträgen zu auf dem JuWissDay diskutierten Aspekten fortgesetzt wird.

Das Tagungsmotto „40 Jahre ‚Deutscher Herbst‘: Neue Überlegungen zu Sicherheit und Recht“ bot genügend Raum für verschiedene Themenstellungen, die in fünf jeweils mit Referent*innen und Co-Referent*innen aus der Nachwuchswissenschaft besetzten Panels sowie zwei Formaten mit Praktikern behandelt wurden.  In seiner Eröffnungsrede verband Tobias Brings-Wiesen die Themen mit einer historischen Rückschau auf die rechtlichen und rechtspolitischen Hintergründe der RAF-Zeit. Tobias stellte Parallelen zu den Fragestellungen der aktuellen Debatten auf und verdeutlichte, dass sich trotz der faktischen Unterschiede der Bedrohungsszenarien die Grundfrage der Rolle des Rechts für die Gewährleistung von Sicherheit stellt und als verbindendes Leitthema in der Beantwortung dieser Frage stets die Definition und Fortentwicklung der Balance zwischen Freiheit und Sicherheit fungiert.

Europäische Sicherheitsarchitektur zwischen Legitimation und Effektivität

Das erste Panel unter der Moderation von Tina Winter behandelte die „Europäische Sicherheitsarchitektur – Ambivalenzen im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts“. Referent Felix Krämer, Doktorand an der Justus-Liebig-Universität Gießen, vertrat darin die These, die Sicherheitsarchitektur leide unter dem „Gen-Fehler“, dass sie stets der tatsächlichen Bedrohungslage hinterherhinke. Die Ambivalenz zwischen nationalen und unionalen Befugnissen müsse künftig durch eine stärkere Verzahnung beider Ebenen überwunden werden. So sei es denkbar, dass EU-Organe nicht auf die die mitgliedstaatlichen Stellen unterstützende Informationsgewinnung beschränkt seien, sondern im Verbund mit nationalen Sicherheitsbehörden auch operativ tätig würden. Vor dieser Zielvorstellung bezeichnete Felix das starre Beharren auf die nationale Souveränität als „outdated concept“.

Kritisch bewerte dagegen Judith Sikora, Doktorandin an der Philipps-Universität Marburg, in ihrem Co-Referat die zunehmende Zentralisierung von Sicherheitskompetenzen auf EU-Ebene: Die Delegation von Kompetenzen auf EU-Agenturen werfe Fragen nach deren hinreichender demokratischer Legitimation auf. Einer Zentralisierung durch die EU seien bereits durch den dezentralen Charakter des Polizeirechts Grenzen gesetzt. Die Union könne daher allenfalls die operativen Befugnisse der Mitgliedstaaten etwa mittels Informationsgewinnung ergänzen.

Übermorgen wird sich Felix in einem Blogbeitrag im Rahmen unserer Schwerpunktwoche eingehend mit der Aufsicht über Europol befassen.

Auch für den BND gelten die Grundrechte des Grundgesetzes

Weiter ging es mit dem zweiten Panel zum Thema „Wessen Freiheit? Auslandsnachrichtendienste und Grundrechte“ unter der Leitung von Felix Würkert. In  seinem Referat stellte Timo Schwander, Doktorand an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, zunächst die Rechtsauffassung der Bundesregierung und des Bundesnachrichtendienstes vor, dass die Grundrechte des Grundgesetzes und namentlich Art. 10 GG für die fernmeldetechnische Abhörung nur auf Sachverhalte mit Inlandsbezug, also mit Beteiligung von Inländern oder Start- und/oder Endpunkt in Deutschland anwendbar seien. Demnach unterliege die reine „Ausland-Ausland-Abhörung“ weder dem Fernmeldegeheimnis noch den zu dessen einfachgesetzlicher Effektuierung im Inland geltenden strengen Anforderungen des G10-Gesetzes. Letztlich steht hinter dem konkreten Thema des Panels die allgemeine Frage nach der exterritorialen Geltung der Grundrechte des Grundgesetzes. Timo bejahte diese Frage unter Hinweis auf die ortsunabhängige Bindung jeder Staatsgewalt an die Menschenwürdegarantie des Art. 1 GG. Gemessen daran, seien die  Regelungen zur Ausland-Ausland-Überwachung in den §§ 6 ff. BNDG verfassungswidrig.

Björn Schiffbauer, Habilitand an der Universität zu Köln, gelangte über staats- und verfassungstheoretische Pfade zu demselben Ergebnis wie Timo und bejahte die Geltung der Grundrechte bei fernmeldetechnischer Ausland-Ausland-Überwachung in virtuellen Räumen. Zugleich bezweifelte er jedoch, ob jede Form der Fernmeldeüberwachung durch Nachrichtendienste sogleich einen Grundrechtseingriff darstelle und verwies hierzu auf die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zur Kennzeichen-Überwachung.

Polizei jenseits der Belastungsgrenze: Konsequenzen aus G20-Gipfel und anderen Großlagen

Im Anschluss an das zweite Panel sollte erstmalig im Tagungsverlauf die Sichtweise der Praxis auf die Bühne treten: Hierzu sprach Frederik Ferreau mit dem ehemaligen Oberbürgermeister und Polizeipräsidenten der Stadt Köln Jürgen Roters zu „Sicherheitsanforderungen bei polizeilichen Großlagen“. Roters verwies hierzu in seinen kurzweiligen, mit Anekdoten angereicherten Ausführungen auf die Ausrichtung des G8-Gipfels 1999 in Köln unter seiner Einsatzleitung: Für das Gelingen einer solchen Veranstaltung sei die Entwicklung einer einheitlichen Einsatzphilosophie, die alle Sicherheitskräfte verinnerlichen müssen, entscheidend. Und mit Blick auf den kürzlich in Hamburg ausgetragenen G20-Gipfel fügte er an, bei aller Zurückhaltung bei der Bewertung der polizeilichen Vorkehrungen aus der Entfernung habe er den Eindruck gewonnen, Politik und Sicherheitsbehörden seien nicht mit der notwendigen Ernsthaftigkeit an diese Aufgabe herangegangen. Jedenfalls sollte künftig aufgrund des gewaltbereiteren Umfelds ein solcher Gipfel nicht mehr inmitten großer Metropolen stattfinden.

Auf die Frage, ob die rechtlichen Befugnisse der Polizei noch der heutigen Sicherheitslage angemessen seien, antwortete Roters, das Problem liege nicht in der Gesetzgebung, sondern im Gesetzesvollzug: Die Polizei sei aufgrund der Vielzahl von Großlagen völlig überlastet. Er schlug daher vor, bestimmte Veranstaltungsformate wie Fußball-Bundesligaspiele künftig weniger durch die Polizei, sondern verstärkt durch private Sicherheitskräfte auch im öffentlichen Raum zu begleiten. Gerade dieser Vorschlag wurde in der anschließenden Diskussion von mehreren Teilnehmer*innen aufgegriffen und kritisch hinterfragt. Roters ergänzte, private Sicherheitskräfte müssten dazu freilich vom Staat beliehen und zertifiziert werden.

Vor der Mittagspause zeigte Dr. Ludger Giesberts von der Sozietät DLA Piper den Teilnehmer*innen die Berührungspunkte von „Sicherheit und Recht in der anwaltlichen Praxis“ auf. Unter anderem ging Giesberts hierin auf Fragen des Außenwirtschaftsrechts im Hinblick auf den Handel von „dual use“-Gütern und den Erwerb und Verkauf von Anteilen an Sicherheitsunternehmen ein.

Die Relevanz von Transparenz

Den Nachmittag eröffnete im dritten Panel Maria Wilhelm, Doktorandin an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, mit ihrem Vortrag „Sicherheit im Tausch gegen Selbstbestimmtheit? Ein Plädoyer für das Grundprinzip der Transparenz“. Sie verdeutlichte den Anwesenden die Probleme, die mit der Intransparenz der Maßnahmen staatlicher Sicherheitsbehörden einhergingen und dass diesen im heutigen Recht oftmals nur unzureichend begegnet werde. Zur Lösung des Problems präsentierte Maria dem Publikum ein abgestuftes Transparenzmodell, dessen Systematik der besseren Analyse relevanter Bewertungsfaktoren dienen und somit eine zukünftige Regulierung zur Berücksichtigung eines Mindestmaßes an notwendiger Transparenz zur Stärkung der individuellen Selbstbestimmung bewegen soll. Auf Grundlage der für die Abwägung zwischen Selbstbestimmung und Sicherheit relevanten Faktoren bestimmte Maria vier Grundtypen sicherheitsbehördlicher Maßnahmen, wobei sie u.a. anhand der Merkmale Öffentlichkeit/Privatbereich und der Freiwilligkeit einer Datenweitergabe an Dritte die Eingriffsintensität abgestuft bewertete und für jeden Typus einen Standard an Transparenzanforderungen formulierte.

In ihrem Co-Referat befürwortete Mirka Möldner, Akademische Rätin an der Friedrich-Alexander-Universität Erlangen-Nürnberg, dass Maria in ihrem Modell in Abkehr von der in Rechtsprechung und Wissenschaft genutzten Sphärensystematik Datenzugriffen im öffentlichen Bereich eine stärkere Intensität zumaß. In Zeiten von „big data“ könne ein solches Umdenken für die Frage der Anwendung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes  notwendig sein. Zugleich warnte Mirka jedoch davor, Transparenz als Kompensationsmechanismus für Eingriffe in Persönlichkeitsrechte zu erachten – insofern sei dem Staat weiterhin durch entsprechende Rechtfertigungsanforderungen Einhalt zu gebieten.

In der anschließenden Diskussion, die von Sebastian Piecha moderiert wurde, bestätigte Maria, dass sie den öffentlichen Bereich heute wegen verschiedener neuer Mechanismen der Verhaltenssteuerung für besonders relevant erachtete. Die Teilnehmer*innen hinterfragten kritisch, ob nicht die Zunahme der Indienstnahme Privater für hoheitliche Zwecke – wie beispielsweise im Falle der Fluggastdatenspeicherung – oder von faktischen Über-Unterordnungsverhältnissen zwischen Privaten – wie beispielsweise im Falle von monopolnahen Strukturen im Onlinebereich (Facebook, Google) – erforderten, die freiwillige Weitergabe von Daten als Abgrenzungskriterium differenzierter zu betrachten. Diskutiert wurde überdies, ob es sich bei Maßnahmen im öffentlichen Bereich – wie der automatischen Kennzeichenerfassung – überhaupt um Grundrechtseingriffe handelt und ob Transparenz tatsächlich Einschüchterungseffekten entgegenwirken könnte. Aus dem Publikum wurde zuletzt darauf hingewiesen, dass es im BVerfG aktuell Bestrebungen gebe, die persönlichkeitsrechtsrelevanten Grundrechtsnormen auf nationaler und unionaler Ebene in ihrer Wirkung anzugleichen.

Das Migrationsrecht als Mittel zur Terrorismusbekämpfung

In Zeiten internationaler Bedrohungen und zunehmender Migrationsbewegungen avanciert auch das Migrationsrecht zum Mittel der Terrorismusbekämpfung. Im zweiten Panel des Nachmittags stellte Elisabeth Kath von der Universität Innsbruck in ihrem Referat „Abschiebung von Schutzbedürftigen bei Straffälligkeit und Terrorismusverdacht“ den Anwesenden die Funktionsweise der einschlägigen §§ 58a und 60 Abs. 8 Satz 3 AufenthG vor. Dabei ging sie kritisch auf die einzelnen Merkmale der Vorschrift und deren Auslegung durch das BVerwG bzw. deren Bestätigung durch das BVerfG, insbesondere auf Merkmal der „hinreichend konkretisierten Gefahr“, ein. Elisabeth kam zu dem Schluss, dass die sich in diesen Vorschriften realisierenden gesetzgeberischen Bemühungen um die Befriedigung des Sicherheitsbedürfnisses zu einem Großteil bereits durch andere Vorschriften des AufenthG erreicht wurden, zum anderen wegen der menschenrechtlichen Abschiebungsverbote oftmals leer liefen. Auch wies sie daraufhin, dass es selbst bei Durchgreifen dieser Normen nur zu einer geographischen Verlagerung, nicht aber zur Abwehr der Gefahr kommt.

Carsten Hörich, Lehrbeauftragter an der Martin-Luther-Universität Halle-Wittenberg, stellte in seinem Co-Referat fest, dass in Bezug auf diesen Themenkomplex in der politischen Öffentlichkeit zwei Rechtsfragen in unzulässiger Weise vermengt würden. Es müsse strikt zwischen der Entziehung der Aufenthaltsberechtigung und der eigentlichen Aufenthaltsbeendigung unterschieden werden. Erstere zeige gerade, dass der Staat – selbst wenn er nicht abschieben könne – kein zahnloser Tiger sei. Die mit der Entziehung einhergehende Herabstufung des Aufenthaltsstatus auf eine bloße „Duldung“ bringe bereits gravierende Konsequenzen wie ein Beschäftigungsverbot oder eine Residenzpflicht mit sich. Zuletzt gab Carsten zu bedenken, dass die Vorschriften die wichtige Frage, wer für eine (Re-)Sozialisierung Radikalisierter verantwortlich ist, durchaus vereinfacht nur über das formale Kriterium der Staatsangehörigkeit beantworteten.

In der anschließenden Aussprache, die von Matthias Friehe moderiert wurde, diskutierten die Teilnehmer*innen insbesondere über den Status der „Duldung“, deren menschenrechtliche Bewertung und deren kontraproduktive Wirkung auf Radikalisierte. Es wurde konstatiert, dass das Aufenthaltsrecht kein probates Mittel zur Terrorismusbekämpfung. Carsten plädierte insofern für mehr Ehrlichkeit in der Debatte – die Gewährleistung absoluter Sicherheit sei nicht möglich, Gefahren des Extremismus und der Radikalisierung müsse man mit hinreichend finanzierten Präventionsprojekten begegnen.

Der Ausnahmezustand in neuem Gewand?

Im letzten Panel des Tages stellte Tristan Barczak, Akademischer Rat an der Westfälischen Wilhelms-Universität Münster, in seinem Vortrag „Renaissancen des Ausnahmezustands – Terrorismusbekämpfungsrecht im ‚Deutschen‘ und ‚Französischen Herbst‘“ dem Publikum erste Überlegungen seines Habilitationsprojektes vor. Tristan stellte fest, dass der Ausnahmezustand als normatives Prinzip in der heutigen Zeit eine Renaissance erlebe, seine Erscheinungsform jedoch nicht mehr durchgehend den traditionellen Vorstellungen einer bloß temporären Lossagung von verfassungsrechtlichen Grundwerten entspreche. Vielmehr zeige sich am Beispiel von Frankreich und auch Deutschland, dass es durch die kontinuierliche Zunahme von Ausnahmebefugnissen in der Normalrechtsordnung  zu einem „antizipierten Ausnahmezustand“ komme (zu aktuellen Änderungsbestrebungen im Polizeigesetz Baden-Württembergs siehe den Blogbeitrag von Judith Sikora). Solche gesetzlichen Ausprägungen eines „antizipierten Ausnahmezustands“ gelte es anhand einschlägiger Charakteristika zu identifizieren und erhöhten Anforderungen zu unterwerfen. So könnten derartige Ausnahmebefugnisse unter einen parlamentarischen Anwendungsvorbehalt gestellt werden.

In seinem Co-Referat trat Benjamin Rusteberg, Akademischer Rat und Habilitand an der Universität Freiburg, der Annahme entgegen, dass im Bereich des Sicherheitsrechts, konkreter in der personenbezogenen Prävention, die notwendige Abgrenzung zwischen Ausnahme- und Normalzustand zu leisten ist. Auch in der gegenwärtigen Situation sei kein Bruch, sondern eine konsequente Fortführung der Entwicklungslinien dieses Rechtsgebiets zu erkennen. Es fehle weiterhin an einer notwendigen Auseinandersetzung mit der Dogmatik des Rechts der personenbezogenen Prävention, aus der sich sinnvoll Grenzen staatlicher Eingriffsbefugnisse dieser Art ableiten ließen.    

Die von Anika Klafki geleitete Diskussion drehte sich unter anderem um die Frage, wie es gelingen könnte, einen Ausnahmezustand und entsprechende Ausnahmemaßen von einer fließenden Rechtsentwicklung zu unterscheiden.

Der „Werkzeugkasten“ des Verfassungsschutzes

Zum Abschluss des JuWissDay kam durch den Vortrag von Stefanie Alfes, Leiterin des Referats nationale und internationale Rechtsfragen beim Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV), ein drittes Mal die praktische Sichtweise der Sicherheitsbehörden zu Wort. Unter dem Titel „Das Bundesverfassungsschutzgesetz als Mittel der Terrorismusbekämpfung – gestern, heute, morgen“ erläuterte sie zunächst die Entwicklung des Gesetzes anhand historischer Wegmarken: Kaum ein Gesetz sei so sehr durch aktuelle politischen Geschehnisse geprägt wie das Bundesverfassungsschutzgesetz.

Mit Blick auf die Zukunft benannte Alfes sodann eine Reihe von Aspekten, die ihrer Ansicht nach der rechtlichen Klärung bedürften, etwa die Definition der freiheitlich-demokratischen Grundordnung in § 4 BVerfSchG im Nachgang zum NPD-Verbotsurteil des Bundesverfassungsgerichts oder die Möglichkeit zur Speicherung von Daten über Minderjährige. Daneben sollten die Befugnisse des BfV etwa um Instrumente wie die Online-Durchsuchung erweitert werden: Die Befugnisse müssten stets an die aktuelle Sicherheitslage angepasst werden. Erwartungsgemäß äußerten in der anschließenden Diskussion Teilnehmer*innen Bedenken, ob die dynamische Anpassung des verfassungsschutzrechtlichen „Werkzeugkastens“ nicht zu fortwährender Beschränkung von Grundrechten führe. Alfes wies etwa bezüglich der Online-Durchsuchung darauf hin, dass das Bundesverfassungsgericht dem Gesetzgeber aufgezeigt habe, wie eine grundrechtskompatible Online-Durchsuchung aussehen könnte.

Die engagiert geführte Diskussion inspirierte Maximilian Banzhaf zu einem Blogbeitrag über das Aufgabenspektrum des BfV, den wir im Rahmen des Schwerpunkts morgen veröffentlichen werden.

Der Blick voraus: Tagungsband und JuWissDay 2018

Die Referate des JuWissDay 2017 werden im kommenden Jahr in einem Tagungsband veröffentlicht. Zugleich freuen wir uns verkünden zu dürfen, dass der Band den Auftakt zu einer eigenen Schriftenreihe von JuWiss bilden wird, die unter der Bezeichnung „Schriften der Jungen Wissenschaft im Öffentlichen Recht“ im Nomos-Verlag erscheinen wird.

Und auch im Herbst 2018 wird es wieder einen JuWissDay geben. Wann, wo, mit wem und zu welchem Thema? Stay tuned!