Der ORF und Facebook – Eine endliche Geschichte?

von THOMAS ZINIEL

Thomas ZinielEine gesetzliche Bestimmung, die dem Österreichischen Rundfunks (ORF) das Betreiben von Facebook-Seiten untersagte, wurde jüngst vom österreichischen Verfassungsgerichtshof (VfGH) wegen eines Verstoßes gegen die Meinungsäußerungsfreiheit aufgehoben. Die juristische Auseinandersetzung endete damit aber nicht. Ein Folgebescheid untersagte dem ORF neuerlich seinen Facebook-Auftritt.

Die Vorgeschichte

Bis vor einigen Jahren betrieb der ORF eine Vielzahl sog Online-Services, u.a. eine Partnerbörse, Chat-Rooms, Klingeltöne für Mobiltelefone, Jobanzeigen und Online-Auktionen. Diese Online-Aktivitäten wurden von privaten Mitbewerbern (insb dem Verband Österreichischer Zeitungen) naturgemäß kritisch gesehen, mit dem Argument, dass deren kommerzielle Verwertung zu einer weiteren Wettbewerbsverzerrung angesichts der finanziellen Möglichkeiten des ORF beitragen würde.

Im Jahr 2010 sah sich schließlich der österreichische Bundesgesetzgeber aufgrund einer beihilfenrechtlichen Untersuchung der Europäischen Kommission zur Finanzierung des ORF zu einer Novelle des Bundesgesetzes über den Österreichischen Rundfunk (ORF‑G, geltende Fassung) gehalten, mit der insbesondere eine gesetzliche Präzisierung der zulässigen Online-Aktivitäten des ORF vorgenommen wurde. Auf Basis dessen wird seitdem in § 4f ORF‑G die Bereitstellung von „weiteren“ Online-Angeboten des ORF (abseits der an anderer Stelle eng umschriebenen Online-Aktivitäten, wie bspw der „tagesaktuellen Überblicksberichtserstattung“) geregelt. Diese „weiteren“ Angebote müssen einen wirksamen Beitrag zur Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Kernauftrags leisten. Ausdrücklich enthält dabei § 4f Abs 2 ORF-G eine „Negativ“-Liste jener Online-Angebote, deren Bereitstellung dem ORF jedenfalls verwehrt bleibt, wozu bspw Kleinanzeigen, Partner-, Kontakt- und Stellenbörsen, Foren und Chats, insbesondere aber auch das Verbot zur Bereitstellung „soziale[r] Netzwerke sowie Verlinkungen zu und sonstige Kooperationen mit diesen […]“ (§ 4f Abs 2 Z 25 ORF‑G) zählen.

„Facebook-Verbot“ für den ORF….

Aufgrund der novellierten Rechtslage erließ die zur Aufsicht über den ORF zuständige Kommunikationsbehörde Austria 2012 einen Bescheid, mit welchem dem ORF der Betrieb seiner insgesamt 39 unterschiedlichen Facebook-Seiten gänzlich untersagt wurde. Dies betraf unter anderem die Facebook-Seite des größten – zum ORF gehörigen – Radiosenders Österreichs, Hitradio Ö3 mit rund 350.000 Facebook-„Fans“. Dagegen erhob der ORF nach Durchlaufen des Instanzenzuges schließlich Beschwerde an den VfGH.

….oder Meinungsäußerungs- und Rundfunkfreiheit

Beim VfGH entstanden Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit von § 4f Abs 2 Z 25 ORF‑G mit der in Art. 10 EMRK jedermann garantierten Meinungsäußerungs- und Rundfunkfreiheit. Das daraufhin eingeleitete Gesetzprüfungsverfahren wurde mit Erkenntnis G 34/2013 v 27.06.2013 entschieden. Demzufolge ist der ORF Grundrechtsträger, in dessen Meinungsäußerungsfreiheit gem Art. 10 EMRK durch die gesetzliche Bestimmung einer nur eingeschränkten Kommunikationsmöglichkeit mit in sozialen Netzwerken aktiven Personen eingegriffen werde. Die Zulässigkeit des Grundrechtseingriffs war danach entsprechend den Rechtfertigungsgründen des Art. 10 Abs. 2 EMRK zu prüfen. Das Ziel des Verbots des Betreibens eigener und des Verlinkens auf bzw die Kooperation mit anderen sozialen Netzwerken diene dabei nach Ansicht des VfGH dem Schutz privater Rundfunk- und Nachrichtenanstalten, was aufgrund der öffentlich-rechtlichen Stellung des ORF und der Art und Weise der Finanzierung auch durchaus legitim sei. Unbestritten blieb im Verfahren, dass die fragliche Regelung zudem geeignet sei, dieses Ziel auch zu erreichen.

Als grundrechtlich problematisch beanstandete der VfGH allerdings die Verhältnismäßigkeit der in Prüfung gezogenen Gesetzesbestimmung. Der Gerichtshof qualifizierte es nach einer Abwägung als unverhältnismäßig, dem ORF jegliche Aktivität innerhalb bestehender sozialer Netzwerke zu verbieten. Vielmehr sei eine Unterscheidung zwischen dem Bereitstellen eigener sozialer Netzwerke und der Nutzung etablierter sozialer Plattformen vorzunehmen. Notwendig zum Schutz privater Mitbewerber, so der VfGH, sei lediglich das Verbot, selbst ein soziales Netzwerk bereitzustellen.

Darüber hinaus führte der VfGH im Hinblick auf das beihilfenrechtliche Verfahren aus, dass es zwar dem Gesetzgeber obliege, Bestimmungen zur Beschränkung der Online-Aktivitäten des ORF zu erlassen, aber gleichfalls keine (unionsrechtliche) Notwendigkeit für die letztlich aufgehobene Bestimmung bestünde. Auch erteilte der VfGH einer etwaigen verfassungskonformen Interpretation insofern eine Absage, als die schlussendlich aufgehobene Wortfolge sich nur auf vom ORF selbst bereitgestellte soziale Netzwerke beziehe.

Im Ergebnis wurde das Verbot der Einrichtung eigener sozialer Netzwerke durch den ORF somit vom VfGH als verhältnismäßig abgesichert, während eine gesetzliche Beschränkung der Verlinkung auf bestehende soziale Netzwerke, wie bspw Facebook, einen nicht gerechtfertigten Eingriff in die durch Art. 10 Abs. 1 EMRK grundrechtlich gewährleistete Meinungsäußerungsfreiheit des ORF darstellt. Folgerichtig wurde der entsprechende Teil der Bestimmung in § 4f Abs 2 Z 25 ORF‑G vom VfGH als verfassungswidrig aufgehoben.

Neuerliches Facebookverbot – Es geht weiter….

Konsequenterweise wurde daran anschließend auch der belastende Bescheid vom VfGH aufgehoben. Die Freude beim ORF über die Möglichkeit einer legalen Nutzung von Facebook währte jedoch nur kurz: Bereits im September dieses Jahres wurde neuerlich ein Bescheid erlassen, der dem ORF seine Facebook-Präsenz abermals untersagte. Die Begründung diesmal: Die in Facebook vorhandene, nicht abschaltbare Kommentarfunktion zu Beiträgen auf der „Pinnwand“ gleiche der ständigen Einrichtung von Foren zur Interaktion mit Usern, was dem ORF gem § 4f Abs 2 Z 23 ORF‑G untersagt sei. Gegen diesen Bescheid brachte der ORF wiederum eine Beschwerde beim VfGH ein.

In der dazu abgehaltenen mündlichen Verhandlung am 05. Dezember 2013 vor dem VfGH wurden insb die technische Funktionalität von Facebook und die Möglichkeit des ORF zur Konfiguration der Facebookseiten, wie das Aktivieren bzw Deaktivieren von Beiträgen und Kommentaren, erörtert. Dazu wurden eigens Sachverständige von Facebook Deutschland gehört. Vertreter der belangten Behörde brachten nämlich vor, dass sich das ausgesprochene Verbot nicht gegen Facebook als solches, sondern nur gegen eine spezifische Funktionalität, dem Kommentieren von Beiträgen, richte. Demgegenüber steht das Argument, dass eine Interaktion zwischen Facebookseitenbetreiber und „Fans“ nicht dasselbe sei, wie eine Interaktion von Personen untereinander in einem eigens dafür eingerichteten Forum. Dies sei schließlich auch jene Unterscheidung, die der Gesetzgeber getroffen habe. Eine Entscheidung in dieser Angelegenheit wird schriftlich ergehen und ist frühestens im Jänner 2014 zu erwarten.

Die Rolle des öffentlichen Rundfunks im Online-Zeitalter?

Die anhaltende juristische Auseinandersetzung über die Facebook-Präsenz des ORF zeigt vor allem die Ungewissheit über die Positionierung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalters im Internet- und Social Media-Zeitalter. Die Präsenz auf sozialen Plattformen erweist sich nicht nur für den ORF, sondern für mehr oder weniger alle (Medien‑)Unternehmen als zunehmend unerlässlich. Doch handelt es sich beim ORF erstens um ein Rundfunkunternehmen und zweitens um eine öffentlich-rechtliche Einrichtung zur Erfüllung eines spezifisch öffentlichen (Versorgungs‑)Auftrags, welcher eine entsprechende Gebührenpflicht rechtfertigt und den ORF von privaten Medienunternehmen unterscheidet. Erscheint es daher noch zeitgemäß, dem staatlichen Rundfunk eine enge Bindung an den (historischen) Kernauftrag – der Produktion und Ausstrahlung audio-visueller Inhalte zum Empfang mittels eines „klassischen“ Fernsehgerätes bzw der Bereitstellung von Hörfunkprogrammen – weiterhin vorzuschreiben und diesem gar nicht oder nur unter engen Kautelen den Zutritt zum Internet und den Social Media-Plattformen zu ermöglichen? Oder kann bzw müsste man sogar den staatlichen Rundfunkgesellschaften genügend Verbreitungsmöglichkeiten zur Durchsetzung ihres öffentlichen Auftrags, lediglich in einem neuen „Kleid“, geben? Trennscharfe Abgrenzungen sind hier besonders schwierig, liegen doch das Internet und die Social Media-Plattformen gewissermaßen „quer“ zu den klassischen Kategorisierungen in Print-, Fernseh- und Radiobereich. Zweifelsohne schränkt daher das Erkenntnis des VfGH von Juni 2013 den Gestaltungsspielraum des Gesetzgebers dahingehend ein, dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk konkrete „Beschäftigungsfelder“ bzw Verbreitungsmöglichkeiten (via Social Media) per se zu untersagen. Eine grundsätzliche Internet- und Social Media-Präsenz scheint dem ORF damit also (zumindest vorerst) grundrechtlich gesichert. Über deren genaue Ausgestaltung und Grenzen wird an der Freyung 8 noch diskutiert.

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2 Kommentare. Hinterlasse eine Antwort

Lieber Thomas,
es ist immer wieder interessant, wie sich die rundfunkrechtlichen Probleme in Deutschland und Österreich aufgrund der Ähnlichkeit der Systeme und dem gemeinsamen Überbau im Europäischen Recht zunächst gleichen – und dann doch ganz eigene Blüten treiben.

Ich möchte mal um die deutsche verfassungsrechtliche Perspektive ergänzen.
Auch in Deutschland wurden nach dem Beihilfenkompromiss mit der Kommission deutlich über das darin zugesagte hinausgehende Regelungen getroffen. Die Regelung zu den in Deinem Beitrag zentralen Bereichen findet sich bei uns ebenfalls in der Negativliste (Anlage zu § 11d Abs. 5 Satz 4 RStV). Genannt sind unter Anderem “Business-Networks”, Foren, Chats ohne Sendungsbezug und redaktionelle Begleitung. Diese sind als ANGEBOTE der Anstalten nicht zulässig.

Dass auch die NUTZUNG etablierter Netzwerkplattformen untersagt wird, wäre in Deutschland mE unter mindestens zwei Gesichtspunkten problematisch:

1. Systematik
Die Vorschriften des § 11d RStV dienen allesamt der Auftragskonkretisierung (vgl. Hain/Wierny, Zulässigkeit einer partiellen Werberefinanzierung von Germany’s Gold, K&R 2012, 261 ff). Auftrag ist aber die Herstellung und Verbreitung von Angeboten (§11 RStV), was auch Telemedien umfasst (§ 11a RStV). Somit wäre ein solches Verbot, das nicht an Herstellung und Verbreitung anknüpft, zumindest an dieser Stelle deplaziert.

2. Publizistische Konkurrenzfähigkeit
Der öffentlich-rechtliche Rundfunk genießt nach der Rspr. des BVerfG neben der Bestands- und Entwicklungsgarantie auch die Garantie der Erhaltung publizistischer Konkurrenzfähigkeit, was (mE) ihn auch zur Aufrechterhaltung eben dieser verpflichtet. Denn nur ein Angebot, das genutzt wird, kann auch seinen beauftragten Beitrag zum verfassungsrechtlich notwendigen Pluralismus leisten. Publizistisch konkurrenzfähig ist ein Rundfunk-“Unternehmen” in der heutigen Zeit mE nur, wenn es den Rezipienten auch über Facebook, Google+ etc. erreicht. Es kann dort auf Programmpunkte und ähnliches aufmerksam machen, wie es die Privaten eben auch tun.

Ich möchte nicht so weit gehen, dass die Nutzung sozialer Netzwerke für öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten verpflichtend ist, denn die letzte Stufe der Konkretisierung des Funktionsauftrages liegt bekanntlich bei den Anstalten selbst – im Rahmen der verfassungsrechtlichen Vorgaben und der Konkretisierung des Gesetzgebers auf mittlerem Abstraktionsniveau. Ihnen die Möglichkeit der Konkretisierung in diese Richtung zu nehmen greift jedoch mE unzulässig in die ihnen (nach h.M.) vom GG zugedachte Rundfunkfreiheit ein.

Ergibt sich unter dem B-VG Abweichendes?

Beste Grüße
Thomas

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Thomas Ziniel
23. Dezember 2013 08:56

Lieber Thomas!
Danke für deine weiterführenden Anmerkungen. Wie du bereits ausgeführt hast, sind die Probleme in Deutschland und Österreich zwar ähnlich, treiben aber dann doch ganz eigene Blüten. Ich möchte daher deine Punkte aufgreifen und an meinen ursprünglichen Beitrag (und die österreichische Rechtslage) anknüpfen.
Zum Versorgungsauftrag des ORF zählt gem § 3 Abs 5 Z 2 ORF-G auch die Bereitstellung von mit Rundfunkprogrammen im Zusammenhang stehenden Online-Angeboten gemäß § 4e und § 4f. Dazu zählt insb eine tagesaktuelle Überblicksberichterstattung. Die entsprechende Website orf.at zählt zu den meistbesuchten in Österreich. Weiters ist unter tvthek.orf.at ein Abrufdienst für einen (großen) Teil der im ORF ausgestrahlten Sendungen bis zu 7 Tage on-demand kostenfrei verfügbar. Die Online-Aktivität des ORF nimmt damit bereits gesetzlich einen wichtigen Stellenwert im Rahmen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ein und auch deren Bedeutung, so meine ich, steht außer Zweifel.
Die entscheidende Frage ist vielmehr die der Grenzziehung. Die in der „Negativ-Liste“ vorgesehenen Verbote der Bereitstellung bspw von „Anzeigenportale, Anzeigen oder Kleinanzeigen“ oder auch „E-Commerce und E-Banking“ zeigen mE schon, dass es sich dabei in der Regel um Tätigkeitsfelder handelt, die (offensichtlich) nicht einen wirksamen Beitrag zur Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Kernauftrags leisten. Andererseits hat das im Beitrag angeführte Erkenntnis des VfGH eine Grenze aufgrund eines Verstoßes gegen die Meinungsäußerungsfreiheit gezogen. Ein gesetzliches Verbot der Social Media-Präsenz (dh der Nutzung und nicht des Bereitstellens) ist unzulässig.
Ich habe im letzten Absatz meines Beitrags die „Positionierung“ des öffentlich-rechtlichen Rundfunks angesprochen und möchte darauf verweisen. Facebook bzw Social-Media liegen eben gewissermaßen „quer“ zu den klassischen Kategorisierungen in Print-, Fernseh- und Radiobereich und einzelne Aktivitäten in diesen Netzwerken lassen sich, wenn überhaupt, nur schwer einordnen. Selbst bei lediglich sendungsbegleitenden Informationen in Facebook kann aufgrund der Kommentierung und Diskussionen eine von der ursp Sendungsinformation losgelöste Nutzung entstehen. Ich stimme dir aber verständlicherweise zu, dass in der heutigen Zeit die Bedeutung von Facebook und co enorm ist und daher auch öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalten eine entsprechende Präsenz für notwendig erachten. Gesetzliche Beschränkungen hinsichtlich weiterer Online-Angebote, wie in der „Negativ-Liste“, sind aber nicht zuletzt aufgrund des Beihilfenverfahrens, vorzusehen. Derzeit ist eben die genaue Auslotung eines dieser Verbote im Gang und wo im Detail die Grenze zu ziehen ist bzw vom Gesetzgeber gezogen werden darf.
An dieser Stelle bin ich auf die kommende Entscheidung des VfGH sehr gespannt.
Beste Grüße und erholsame Feiertage
Thomas

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