Nukleare Abrüstung und die Grenzen des Völkerrechts

von SHPETIM BAJRAMI, JAKOB DÜRR und CORA MASCHE

Donald Trump wird den nordkoreanischen Diktator Kim Jong-un treffen, um mit diesem über Nordkoreas Atomwaffenprogramm zu sprechen. Diese überraschende Entwicklung folgt auf mehr als ein Jahrzehnt gescheiterter Versuche der internationalen Gemeinschaft, den Staat von der Aufgabe seiner Atomwaffen zu überzeugen. Gerade durch häufig alarmierende Meldungen und aggressive Rhetorik einzelner Staatsoberhäupter gerät leicht die Bedeutung nuklearer Abrüstung als Aufgabe der gesamten Staatengemeinschaft aus dem Blick. Doch hängt das Erreichen nuklearer Abrüstung nur von den erratischen Entscheidungen einzelner Personen ab? Wie sind politisch-diplomatische Beziehungen anhand völkerrechtlicher Maßstäbe zu bewerten? Fragen, zu denen das Völkerrecht selbstverständlich nicht schweigt, jedoch – und dies sei vorweggesagt – an seine Grenzen stößt.

Der Atomwaffensperrvertrag

Der vertragliche Rahmen für eine weltweite nukleare Abrüstung ist der Vertrag über die Nichtverbreitung von Kernwaffen von 1968 (Atomwaffensperrvertrag). Dieser hat das Ziel, nukleares Wettrüsten zu beenden, und fordert, wirksame Maßnahmen zur nuklearen Abrüstung zu ergreifen. Um dies zu erreichen, enthält der Vertrag im Wesentlichen drei Verpflichtungen, wobei er zwischen sogenannten Kernwaffen- und Nichtkernwaffenstaaten unterscheidet. Nichtkernwaffenstaaten dürfen keine Kernwaffen herstellen oder sich anderweitig beschaffen (Art. II), den Kernwaffenstaaten hingegen ist es lediglich verboten, ihre Waffen an andere Staaten weiterzugeben (Art. I). Die Krux: Lediglich die Staaten, die vor 1967 Atomwaffen produziert und getestet haben, gelten als berechtigte Kernwaffenstaaten. Jedoch sind genau diese auch die ständigen Mitglieder des UN-Sicherheitsrates, wodurch Versuche, sie anderweitig zur nuklearen Abrüstung zu bringen, faktisch ausgeschlossen sind. Allerdings werden die Nichtverbreitungsvorschriften durch die Verpflichtung ergänzt, „in redlicher Absicht Verhandlungen über wirksame Maßnahmen zur Beendigung des nuklearen Wettrüstens in naher Zukunft und zur nuklearen Abrüstung sowie über einen Vertrag zur allgemeinen und vollständigen Abrüstung und strenger und wirksamer internationaler Kontrolle zu führen“ (Art. VI). Diese Verpflichtung trifft sämtliche Vertragsparteien gleichermaßen und hat zwei Elemente, wie der Internationale Gerichtshof (IGH) 1996 in seinem Kernwaffen-Gutachten feststellte: Es enthält nicht nur eine Verhaltens-, sondern auch die Ergebnispflicht, vollständige nukleare Abrüstung als konkretes Ziel zu erreichen. Mit dieser Regelung sollte die permanente vertragliche Ungleichbehandlung von Kernwaffen- und Nichtkernwaffenstaaten verhindert werden, um letztlich eine umfassende globale nukleare Abrüstung zu erreichen.

Universelle Geltung des Atomwaffensperrvertrages?

Der Atomwaffensperrvertag entfaltet mit 191 Vertragsparteien formaljuristisch quasi universelle Bindungswirkung, jedoch sind gerade diejenigen Staaten, welche sich nach 1967 zur Atommacht entwickelt haben, nicht Vertragspartei (Indien, Pakistan, Israel) und die Übrigen könnten den Vertrag theoretisch jederzeit – wie im Fall von Nordkorea zwischenzeitlich geschehen – kündigen. Gleichwohl könnten diese Staaten auch jenseits des Vertragsrechts an Verpflichtungen gebunden sein, wenn und soweit die Regeln des Atomwaffensperrvertrags zu Völkergewohnheitsrecht erstarkt und somit auch für Nichtvertragsparteien verbindlich sind. Dies wäre der Fall, legt man die vom IGH aufgestellten Kriterien zugrunde, wenn man eine umfassende, nahezu einheitliche und in sich gleichbleibende Staatenpraxis ausmachen könnte, wobei der Praxis der Staaten „whose interests are specifically affected“ eine besondere Bedeutung zukommt.

Höchstrichterliche, jedenfalls teilweise Klärung dieser Frage hatte man sich von den durch die Marschallinseln 2014 eingeleiteten Prozessen vor dem IGH erhofft. Hierbei verklagte der winzige Inselstaat sämtliche Atommächte, einschließlich der Nicht-Atomwaffensperrvertragsparteien, mit dem Vorbringen, dass diese ihre Pflicht zur Verhandlung verletzen, und bezog sich insbesondere auf eine interpretationsbedürftige Passage aus dem Kernwaffengutachten von 1996. Indes erreichte keines dieser Verfahren die Phase der Auseinandersetzung mit den materiellen Fragen, da die Beklagten sich entweder nicht der Jurisdiktion des IGH unterworfen hatten oder das Gericht das Vorliegen eines Streitfalls – als Sachurteilsvoraussetzung – zwischen Klägerin und Beklagten verneinte.

In jedem Fall mangelt es der Abrüstungspflicht an wirksamer Umsetzung – insbesondere durch die Kernwaffenstaaten, welche effektive Schritte zur globalen Abrüstung blockieren. So ist etwa der Comprehensive Nuclear Test Ban Treaty, welcher bereits 1996 geschlossen wurde, in Folge mangelnder Ratifikationen bis heute nicht in Kraft getreten. Auch der jüngste Versuch der Konferenz zur Verhandlung eines Atomwaffenverbots im Juli des letzten Jahres, ein effektives Vertragsregime zum Verbot von Atomwaffen zu schaffen, hat bisher noch keine Früchte getragen. Sämtliche Atommächte und beinahe alle NATO-Staaten boykottierten die Verhandlungen und haben angekündigt, den auf der Konferenz beschlossenen Atomwaffenverbotsvertrag nicht zu unterzeichnen. Somit wird dieses Vertragswerk zumindest in absehbarer Zukunft nicht die Funktion eines Vertrages „zur allgemeinen und vollständigen Abrüstung“ erfüllen können. Gerade in Foren, in denen die Atommächte zumindest teilweise vertreten sind, werden regelmäßig nur geringe Fortschritte erzielt. Auf der letzten Überprüfungskonferenz zum Atomwaffensperrvertrag 2015 konnte sogar keinerlei inhaltlicher Konsens für das Abschlussdokument erreicht werden. Wenn die große Mehrheit der Staaten von der Produktion eigener Atomwaffen absieht, so liegt das wohl nicht an völkergewohnheitsrechtlichen Verpflichtungen, sondern hat schlichtweg ökonomische, technische oder politische Gründe. NATO-Staaten, die keine eigenen Atomwaffen besitzen, profitieren vom Programm des „nuclear sharing“ mit fremden Kernwaffen im eigenen Staatsgebiet, eine Praxis, die von der Bewegung Blockfreier Staaten als Verstoß gegen den Atomwaffensperrvertrag gewertet wird. Auch sind nur vergleichsweise wenige Staaten technologisch überhaupt hinreichend entwickelt, um die Entwicklung von Atomwaffen ernsthaft in Betracht zu ziehen.

Somit mangelt es den Kernregelungen des Atomwaffensperrvertrages an ausreichender Staatenpraxis und/oder korrespondierender Rechtsüberzeugung für eine gewohnheitsrechtliche Geltung. Indien, Pakistan, Nordkorea etc. handeln mithin nicht rechtswidrig – jedenfalls abgesehen von Pflichten, die ihnen der UN-Sicherheitsrat im Einzelfall auferlegt.

Gewohnheitsrecht als Konsensrecht

Die fehlende gewohnheitsrechtliche Geltung des Atomwaffensperrvertrages zeigt einmal mehr die Struktur dieser Rechtsquelle: Methodisch changiert die Identifikation von Gewohnheitsrecht regelmäßig zwischen Induktion und Deduktion. Während auf der Suche nach ausreichender Praxis vom Einzelfall auf die Regel geschlossen wird, können Verpflichtungen gleichzeitig von grundsätzlicheren Normen und Prinzipien des Völkerrechts beeinflusst werden. Das Vorgehen hat aber immer eine traditionell starke „induktive Schlagseite“, darauf bedacht, den konsensualen Charakter des Rechtssystems zu wahren. Eine hinreichende Basis für eine induktive Herleitung neuer Abrüstungsverpflichtungen stellt die aufgezeigte Praxis gerade nicht dar und auch die grundsätzlicheren Normen des Völkerrechts geben keine solche her. Symptomatisch hierfür konnte sich der IGH in seinem Kernwaffengutachten noch nicht einmal dazu durchringen, aus den geltenden Normen des humanitären Völkerrechts auf die grundsätzliche Illegalität des Einsatzes von Atomwaffen zu schließen. In Ermangelung einer übergeordneten Instanz hängt die Errichtung eines effektiven Rechtsregimes zur atomaren Abrüstung und dessen Durchsetzung unmittelbar an der Staatengemeinschaft als System souveräner Akteure. Universelle Regeln für die Abrüstung wären zwar ethisch und moralisch geboten, doch scheitern sie aktuell an der politischen Realität. Es zeigt sich hier besonders prominent die relative Machtlosigkeit des Völkerrechts gegenüber dem Beharren einzelner mächtiger Staaten auf ihren Individualinteressen und damit eine gewisse normative Kraft des Faktischen im Bereich gewohnheitsrechtlicher Rechtsbildungsprozesse.

Allerdings ist diese Erkenntnis kein Grund, das Völkerrecht als Instrument abzuschreiben: Im Großteil der Fälle entstehen seine Regeln strukturell nachgelagert zu einem hochpolitischen Prozess. Verschiebt man den Zeitpunkt der Betrachtung zurück auf die Praxis der internationalen Diplomatie, so wird klar, dass diese notwendigerweise die Zwischenschritte liefert, um auf die Entwicklung neuer Normen hinzuwirken. Das Völkerrecht sichert diese dann nachträglich ab. Hoffnungen auf eine Zeit, in der sich der Trend der horizontalen Verbreitung von Atomwaffen zurückbewegt, sind nicht unbegründet: Nordkoreas neue Bereitschaft, sich mit seinem Erzfeind USA erstmals seit langem an den Verhandlungstisch zu begeben, könnte ein Türöffner für weitere Abrüstung sein. Das Völkerrecht hätte diese Tür zwar nicht selbst geöffnet, könnte aber dafür sorgen, dass sie offenbleibt.

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