Tagtäglich sind Menschen auf der ganzen Welt Ungleichbandlungen ausgesetzt. Einige sind rechtlich relevant, andere wiederum nicht. Sind sie es, stellt sich die Frage, worauf sich die Betroffenen berufen können und ob der konkrete Einzelfall erfasst ist. Eine Vielzahl von Regelungswerken auf unterschiedlichen rechtlichen Ebenen statuiert Normen, die vor Diskriminierung(en) schützen und Gleichbehandlung garantieren (sollen), jedoch in unterschiedlicher Reichweite.
Diskriminierung: ja oder nein?
Ein Beispiel soll illustrieren, wie schwierig es im Einzelfall sein kann zu entscheiden, ob eine rechtlich relevante Diskriminierung vorliegt oder nicht. Im Juni 2017 verhängen diverse arabische Staaten aus Gründen der Terrorismusunterstützung und der engen Beziehung zum Iran eine Blockade gegen Katar. Darin liege, so Katar, eine Diskriminierung der katarischen Bürger*innen i.S.d. Internationalen Übereinkommens zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (ICERD). Gleichwohl entschied der Internationale Gerichtshof (IGH) in seinem Urteil vom 4.2.2021, dass die Diskriminierung aufgrund der aktuellen Nationalität nicht vom ICERD erfasst ist und hat in der Folge seine Zuständigkeit ratione materiae verneint. Anders sah dies der UN-Ausschuss für die Beseitigung von Rassendiskriminierung (CERD), der bereits in seiner 30. Empfehlung formuliert, dass „differential treatment based on citizenship or immigration status will constitute [race] discrimination if the criteria for such differentiation, judged in the light of the objectives and purposes of the Convention, are not applied pursuant to a legitimate aim, and are not proportional to the achievement of this aim.“ Dem Ergebnis des IGH zufolge macht es demnach für die Gewährung des Schutzes vor Diskriminierung nach dem ICERD einen Unterscheid, ob eine Person wegen ihrer „aktuellen“ oder „ursprünglichen“ Nationalität diskriminiert wird; anders entschied der CERD.
Das Beispiel der Ungleichhandlung der katarischen Bürger*innen ist nur eines von vielen. Ebenso vielfältig wie die Fälle von Diskriminierung sind die Normen, die vor Diskriminierung schützen. Diskriminierungsschutz ist im internationalen Völkerrecht ebenso verankert wie im trans- und supranationalen Europarecht sowie im nationalen Recht. Dabei stehen die unterschiedlichen Rechtsnormen und Spruchkörper nicht zwingend isoliert nebeneinander, sondern überlappen sich und können den Rechtsschutz für Betroffene erweitern (oder eben auch nicht, wie das Bespiel der katarischen Bürger*innen zeigt). Dieser Beitrag ermöglicht einen Überblick über die Landschaft des Antidiskriminierungsrechts, erhebt gleichwohl keinen Anspruch auf Vollständigkeit.
Was sagen die völkerrechtlichen Verträge?
Auf der Ebene des Völkerrechts finden sich globale sowie regionale Verträge, die vor Diskriminierungen schützen. Schon die UN-Charta, der Gründungsvertrag der Vereinten Nationen von 1945, formuliert in Artikel 1 Absatz 3 das Ziel „die Achtung vor den Menschenrechten und Grundfreiheiten für alle ohne Unterschied der Rasse, des Geschlechts, der Sprache oder der Religion zu fördern und zu festigen“. Die Allgemeine Erklärung der Menschenrechte (AEMR) von 1948 griff diesen Gedanken auf und statuiert, wenn auch rechtlich unverbindlich, in Artikel 2 ein Diskriminierungsverbot mit einem weiter gefassten, nicht abgeschlossenen Katalog an Unterscheidungsmerkmalen („etwa“). Rechtlich verbindlich schützen, vor den in der AEMR verankerten Diskriminierungen, die im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPbpR) und im Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Recht (IPwskR) verankerten Diskriminierungsverbote. Darüber hinaus bestehen weitere spezielle Übereinkommen zum Schutz vor Diskriminierung: Das im Jahr 1969 als erstes verbindliche Menschenrechtsabkommen in Kraft getretene Internationale Übereinkommen zur Beseitigung jeder Form von Rassendiskriminierung (ICERD), 1979 folgte die UN-Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau (CEDAW) als das wichtigste Menschenrechtsinstrument für Frauen, 1989 die UN-Kinderrechtskonvention (CRC) und 2006 das Übereinkommen über die Rechte von Menschen mit Behinderung (CRPD). Als regionaler Menschenrechtsvertrag sei an dieser Stelle exemplarisch nur die Europäische Menschenrechtskonvention (EMRK) zu nennen.
All jene völkerrechtlichen Vereinbarungen wurden unter anderen von Deutschland (und der Schweiz) ratifiziert und versprechen einen vollumfänglichen Schutz vor Diskriminierung(en). Unterschiede bestehen jedoch in der Reichweite der in ihnen enthaltenen Verbote. Artikel 14 EMRK hat als akzessorisches Diskriminierungsverbot die geringste Reichweite. Er schützt lediglich vor einer diskriminierungsfreien Ausübung der durch die Konvention garantierten Rechte und Freiheiten. Artikel 1 des 12. Zusatzprotokolls zur EMRK erweitert als autonomes Diskriminierungsverbot den Schutz. Allerdings ist jenes bis heute von Deutschland (und der Schweiz) nicht ratifiziert, mit der Begründung, dass bereits ein weitgehender und ausreichender Diskriminierungsschutz bestehe. Es stellt sich an dieser Stelle die Frage, ob dies tatsächlich so ist, oder spezifische und wiederkehrende Diskriminierungsfälle existieren, die aufgrund der Akzessorietät nicht in den Genuss des Schutzes der EMRK kommen. Im Rahmen der möglichen Anwendbarkeit wird durch den nicht abschließenden Katalog an Diskriminierungsgründen („insbesondere“) ein hohes Schutzniveau garantiert: Der EGMR hat in seiner Rechtsprechung bereits deutlich gemacht, dass auch eine Diskriminierung aus anderen als den aufgezählten Gründen in Betracht kommt (Bsp. zur sexuellen Orientierung: EGMR, Urteil v. 21.12.1999, Salgueiro da Silva Mouta v. Portugal, 33290/96, Rn. 28).
Wie schützt das EU-Recht vor Diskriminierungen?
Das Antidiskriminierungsrecht der EU setzt sich aus einer Vielzahl von Quellen und Antidiskriminierungsvorschriften zusammen. Der Vertrag über die Gründung der Europäischen Union (EUV) hebt in Artikel 2 die wichtige Stellung der Prinzipien der Gleichheit und Nichtdiskriminierung hervor. Dennoch beschränkte sich das EU-Recht bis zur Jahrhundertwende auf den Schutz vor Diskriminierung aufgrund der Staatsangehörigkeit und aufgrund des Geschlechts im Bereich der Beschäftigung und der sozialen Sicherheit. Auch heute genießt das Merkmal „Geschlecht“ eine gegenüber den anderen Merkmalen hervorgehobene Stellung. Deutlich wird dies insbesondere dadurch, dass der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) mit Blick auf das Geschlecht nicht auf eine Bekämpfung von Diskriminierung begrenzt ist, sondern darüber hinausgeht und Geschlechtergleichstellung verlangt. Durch das Inkrafttreten des Vertrags von Amsterdam im Jahr 1999 erlangte die EU sodann die Kompetenz, Maßnahmen zur Bekämpfung der Diskriminierung aufgrund weiterer verpönter Merkmale zu ergreifen. Artikel 19 AEUV ermächtigt den Rat „Vorkehrungen [zu] treffen, um Diskriminierungen aus Gründen des Geschlechts, der Rasse, der ethnischen Herkunft, der Religion oder der Weltanschauung, einer Behinderung, des Alters oder der sexuellen Ausrichtung zu bekämpfen“. Auf dieser Grundlage wurden vier Antidiskriminierungsrichtlinien erlassen, eine weitere wartet bis heute darauf verabschiedet zu werden. Die vier geltenden Richtlinien, namentlich die sog. Antirassismusrichtlinie, die sog. Rahmenrichtlinie Beschäftigung, die sog. Gender-Richtlinie in Arbeits- und Beschäftigungsfragen und die sog. Gender-Richtlinie außerhalb der Arbeitswelt können keinen umfassenden Diskriminierungsschutz in den Mitgliedstaaten gewährleisten.
Jüngst hat das Land Berlin den Bundesrat bekräftigt, auf eine Komplettierung des europaweiten Diskriminierungsschutzes durch die Verabschiedung der sog. 5. EU-Antidiskriminierungsrichtlinie hinzuwirken. Diese würde ein einheitliches Schutzniveau schaffen (sog. horizontaler Ansatz). Die bestehenden Schutzlücken in den Bereichen des Sozialschutzes, der Bildung und des Güter- und Dienstleistungsverkehr hinsichtlich der Merkmale Religion und Weltanschauung, Behinderung, Alter und sexuelle Ausrichtung würden geschlossen und Diskriminierungsschutz auf europäischer Ebene verbessert. Nichtdestotrotz darf nicht vergessen werden, dass durch den abgeschlossenen Katalog an Diskriminierungsgründen nicht alle real existierenden Diskriminierungen erfasst werden. Diese Lücken wird auch die mit Primärrang ausgestattete Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GRCh) nicht gänzlich schließen können, die in Artikel 21 Absatz 1 ein weitreichenderes merkmalsoffenes Diskriminierungsverbot („insbesondere“) normiert. Zwar geht der EuGH mittlerweile von einer unmittelbaren Drittwirkung von Artikel 21 Absatz 1 GRCh aus und sorgt für eine Bindungswirkung in privaten Rechtsverhältnissen. Allerdings beschränkt sich der Anwendungsbereich der GRCh auf die „Durchführung“ von Unionsrecht. Darüber hinaus wird diskutiert, ob die Merkmalsoffenheit aus Kompetenzgründen der EU nur auf den ersten Blick besteht. Die Entscheidung des Bundesrates oben genannte Entschließung nicht zu fassen, ein allgemeiner Vorbehalt Deutschlands und weitere Parlamentsvorbehalte anderer Mitgliedstaaten deuten gleichwohl darauf hin, dass es sich bei dem Wunsch auf schnelle Einigung (nach knapp 14 Jahren Uneinigkeit) um einen utopischen handelt.
Last but not least: Diskriminierungsschutz in Deutschland
Auch in Deutschland existiert kein einzelnes, allumfassendes Antidiskriminierungsgesetz. Vielmehr sind Diskriminierungsverbote in mehreren Gesetzen (auf verfassungsrechtlicher, als auch einfachgesetzlicher Ebene), in Rechtsverordnungen und Verwaltungsrichtlinien zu finden. Andere europäische Staaten haben diesen Weg ebenso gewählt, wenngleich sich die Ausgestaltung des Antidiskriminierungsrechts im Einzelnen unterscheidet. Auf verfassungsrechtlicher Ebene schützt Artikel 3 Absatz 3 Grundgesetz vor Diskriminierung wegen bestimmter verpönter Merkmale. Privatrechtlich genießen Betroffene insbesondere Schutz durch das Allgemeine Gleichbehandlungsgesetz (AGG). Jenes wurde zur Umsetzung der oben genannten EU-Richtlinien, nach einem Vertragsverletzungsverfahren gegen Deutschland und einer großen Welle der Empörung, die gar das „Ende der Privatautonomie“ befürchtete, erlassen.
Fazit
Der Gesamtkatalog an Rechten, die vor einer Diskriminierung schützen sollen, ist breit gefächert und verspricht einen vollumfänglichen Schutz. Allumfassender und vor allem effektiver Schutz kann gleichwohl nur gewährleistet werden, wenn die gerichtliche Durchsetzung der Rechte der Betroffenen gesichert ist und die einzelnen Spruchkörper in einem Ebenen übergreifenden, permanenten und konstruktiven Dialog stehen. Nur dann kann von einem effektiven, umfassenden Diskriminierungsschutz die Rede sein. So wäre es beispielsweise wünschenswert gewesen, dass der IGH in Sachen der katarischen Bürger*innen der Entscheidung des CERD, welcher als „Expertenausschuss“ die Umsetzung und Einhaltung des ICERD überwacht und Empfehlungen zur bestmöglichen Umsetzung abgibt, nicht nur auf dem Papier große Bedeutung beimisst, sondern sich dies auch in der Entscheidung widerspiegelt. Gleichwohl wird das Antidiskriminierungsrecht allein nicht die gesamtgesellschaftliche Problematik ungerechtfertigter Ungleichbehandlung lösen können und es bedarf einer Antidiskriminierungspolitik, die das Bewusstsein für Diskriminierung schärft sowie gefestigte Verfahren und Strukturen adressiert und aufbricht.
Zitiervorschlag: Reuter, Marie-Louise, Wo das Antidiskriminierungsrecht zu finden ist – Ein Überblick, JuWissBlog Nr. 40/2022 v. 27.07.2022, https://www.juwiss.de/40-2022/.
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