Subsidiärer Schutz zwischen rechtspolitischem Gestaltungsspielraum und unionsrechtlichen Vorgaben

von ANTONIA WAGNER

Die Einschränkung der Rechte subsidiär Schutzberechtigter ist gerade en vogue. In Österreich betraf dies in jüngster Zeit vor allem Fragen der Sozialhilfe und der Aberkennung, aber auch die Beschränkung des Familiennachzugs (vgl. für Deutschland Thomas Matthies). Die Frage, wie weit die Einschränkungen der Rechte subsidiär Schutzberechtigter im Vergleich zu Asylberechtigten bei der Umsetzung der Statusrichtlinie (RL 2011/95/EU, im Folgenden: StatusRL) gehen, wird von den Mitgliedstaaten allerdings sehr unterschiedlich geregelt. Das Urteil des EuGH in der Rs. Ahmed (C‑369/17) hat zumindest hinsichtlich der Beurteilung einer zur Aberkennung führenden, „schweren“ Straftat Klarheit geschaffen.

Ein schweres Verbrechen?

Subsidiärer Schutz erlischt grundsätzlich dann, wenn die Umstände, die zu seiner Zuerkennung geführt haben, nicht mehr bestehen (Art. 16 StatusRL). Darüber hinaus bestehen Ausschluss- und Aberkennungsgründe, die auf das Verhalten abzielen. Neben den Gründen, die auch für Asylberechtigte gelten, wie etwa die Begehung von Verbrechen gegen den Frieden oder die Menschlichkeit oder von Kriegsverbrechen, kann auch das Begehen einer „schweren Straftat“ zum Ausschluss führen (Art. 17 StatusRL).

Die Frage, welche Art von Straftat als „schwer“ einzustufen ist, ist nicht unerheblich. Der Ausschluss oder die Aberkennung (Art. 19 StatusRL) von subsidiärem Schutz hat für die Betroffenen weitgehende Konsequenzen, etwa in Bezug auf den Zugang zum Arbeitsmarkt sowie zu Sozialleistungen (beschränkt auf „Kernleistungen“, Art. 29 StatusRL), das Recht auf Familiennachzug sowie Gesundheitsversorgung. Liegen die sonstigen Voraussetzungen i.S.d. Art. 15 StatusRL aber weiterhin vor, so darf eine Außerlandesbringung dennoch nicht erfolgen. Der rechtliche Status dieser Personen ist in diesem Stadium allerdings nicht mehr unionsrechtlich determiniert, sondern richtet sich nach nationalen Rechtsvorschriften (vgl. etwa die Duldung gem. § 46a Abs. 1 Z. 2 Fremdenpolizeigesetz).

Einzelne Umsetzungen der StatusRL etwa in Ungarn und Österreich, sahen für den Ausschluss bzw die Aberkennung keine Einzelfallprüfung vor, sondern stellten auf das abstrakte Strafmaß der begangenen Straftat ab. Gemäß der ung. Rechtslage war vom subsidiären Schutz auszuschließen, wer eine Straftat begangen hat, die mit einer gesetzlichen Mindeststrafe von fünf Jahren bedroht ist. Die öst. Umsetzung hält fest, dass der Status abzuerkennen ist, wenn die betroffene Person wegen eines Verbrechens im Sinne des öst. Strafgesetzbuches verurteilt wurde (§ 9 AsylG). Unter Verbrechen fallen jene vorsätzliche Handlungen, die mit lebenslanger oder mit mehr als dreijähriger Freiheitsstrafe bedroht sind; eine Mindeststrafe muss nicht vorgesehen sein (§ 17 StGB). Der pönalisierende Charakter dieser Rechtsfolge ist auch aus den Materialien ersichtlich, wo es heißt, es solle „ein Zeichen gesetzt werden, dass Straffälligkeit mit dem Verlust von Rechten einhergeht und die Rechtsposition dieser Fremden auf das notwenige Maß beschränkt werden [sic]“.

Das Urteil des EuGH in der Rechtssache Ahmed

Dieser Praxis wurde durch den EuGH ein Riegel vorgeschoben. In seinem Urteil in der Rs. Ahmed betreffend ein Vorabentscheidungsersuchen nach Art. 267 AEUV vom Budapester Verwaltungs- und Arbeitsgericht hat der EuGH nunmehr folgendes klargestellt:

Eine Person kann nicht von der Gewährung subsidiären Schutzes ausgeschlossen werden, wenn das Vorliegen einer „schweren Straftat“ ausschließlich anhand des nach dem Recht des betreffenden Mitgliedstaats vorgesehenen Strafmaßes beurteilt wird (Rn. 58). Jedenfalls ist eine Einzelfallprüfung vorzunehmen und dabei die Schwere der Straftat umfassend zu prüfen. Wie genau diese Einzelfallprüfung auszusehen hat, lässt auch der EuGH offen, explizit verweist er in Rn. 56 auf einen Bericht von EASO, demzufolge die Schwere der Tat etwa nach ihrer Art, den verursachten Schäden, der Form des zur Verfolgung herangezogenen Verfahrens oder der Art der Strafmaßnahme zu beurteilen ist. Bereits 2010 kam der EuGH in den Rs. C-57/09 und C-101/09 (B und D) zu dem Schluss, dass das Vorliegen von Ausschlussgründen von der Flüchtlingseigenschaft in jedem Fall anhand einer Würdigung der Umstände des Einzelfalls zu beurteilen sei. Diese Rechtsprechungslinie, die zum Ausschluss vom Status der Asylberechtigung erging, erachtete der EuGH in Ahmed für übertragbar. Explizit sprach er aus, dass der Unionsgesetzgeber einen einheitlichen Status schaffen wollte (Rn. 42). Ziel und Zweck der Ausschlussgründe sei es, Personen, die dieses Schutzstatus unwürdig erscheinen, auszuschließen und derart die Glaubwürdigkeit des gemeinsamen europäischen Asylsystems zu wahren (Rn. 51).

Diese Klarheit, mit der der EuGH die Unvereinbarkeit der angefochtenen Regelung mit der StatusRL feststellt, sollte Anlass zum Nachdenken geben: Die verwandte Regelung über die Aberkennung des subsidiären Schutzes wurde 2016 vom Verfassungsgerichtshof (VfGH) für verfassungsrechtlich zulässig und die Klärung durch den EuGH für nicht notwendig erachtet (VfSlg. 20.058/2016). Der VfGH hegte ob dieser Regelung zwar Bedenken im Hinblick auf den Gleichheitssatz der öst. Bundesverfassung, zweifelte jedoch nicht an ihrer Unionsrechtskonformität. Nach Ansicht des VfGH lag das Vorgehen des Gesetzgebers, zur Konkretisierung des Begriffs „schwere Straftat“ auf die im öst. Recht vorgefundene Unterscheidung zwischen „Verbrechen“ und „Vergehen“ zurückzugreifen, ebenso in dessen zulässigen rechtspolitischen Gestaltungsspielraum, wie das Verhängen zusätzlicher „nachteilige[r] Rechtsfolgen“. Die Konkretisierung des Begriffs „schwere Straftat“ in Art. 17 StatusRL durch den Verweis auf „Verbrechen“ im Sinne des § 17 StGB sei jedenfalls richtlinienkonform.

Auch das Bundesverwaltungsgericht sowie der Verwaltungsgerichtshof (VwGH) sahen in weiterer Folge keine Veranlassung, diese Bestimmung dem EuGH vorzulegen. Noch deutlicher als der VfGH sprach der VwGH in seiner Entscheidung vom 13.01.2018 zur Zahl Ra 2017/18/0246 aus, die Behörde habe im „im Aberkennungsverfahren nach § 9 Abs. 2 Z. 3 AsylG 2005 weder eine Einzelfallprüfung (…) vorzunehmen, noch hat sie eine Gefährdungsprognose anzustellen“. Die Aberkennung war somit von den Behörden als reine Rechtsfolge und ohne eigenes Prüfkalkül zu vollziehen.

Kein Automatismus bei der Aberkennung

In Folge des EuGH-Urteils änderte allerdings auch der VwGH seine Judikatur und stellte fest, dass die bisherige Rechtsprechung nicht mehr aufrecht zu halten sei. Im Rahmen der Aberkennung sei jedenfalls die Schwere der begangenen Straftat zu würdigen und eine Einzelfallprüfung vorzunehmen. Das Strafmaß stelle zwar, so der VwGH, weiterhin ein „gewichtiges Indiz“ für die Aberkennung dar, könne aber keine Rechtsfolge auslösen (VwGH 6.11.2018, Ra 2018/18/0295-15). Es bleibt abzuwarten, ob der Gesetzgeber § 9 Abs. 3 Z. 3 AsylG unionsrechtskonform ausgestalten wird bzw. in welcher Weise die zuständigen Behörden und Gerichte die erforderliche Einzelfallprüfung über den Wortlaut des § 9 Abs. 3 Z. 3 AsylG hinaus vornehmen.

So begrüßenswert die Klarstellung durch den EuGH erscheint, so sehr muss aber die wiederholte Nichtvorlage durch die öst. Höchstgerichte in dieser Frage kritisiert werden. Denn die Vorlage oder Nichtvorlage einer Rechtsfrage liegt nicht im Belieben der nationalen Gerichte. Als letztinstanzliche Gerichte hätten sowohl VwGH als auch VfGH grundsätzlich vorzulegen gehabt, es sei denn die gestellte Frage wäre nicht entscheidungserheblich, die betreffende unionsrechtliche Bestimmung bereits Gegenstand einer Auslegung durch den EuGH oder die richtige Anwendung des Unionsrechts offenkundig gewesen und hätte für vernünftige Zweifel keinerlei Raum gelassen (vgl. Rs. C.I.L.F.I.T [C-283/81]). Diese Voraussetzungen lagen bei der Frage der Unionsrechtskonformität von § 9 Abs. 3 Z. 3 AsylG jedenfalls nicht vor. Da der EuGH nach der Rechtsprechung des VfGH gesetzlicher Richter im Sinne des Art. 83 Abs. 2 B-VG (vgl. auch Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) ist, verletzte die Nichteinhaltung der Vorlagepflicht die betroffenen Personen in ihren verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten.

Fragen des rechtspolitischen Gestaltungsspielraums

Mit Ahmed sind den Mitgliedstaaten zumindest bei der Frage der Aberkennung von subsidiärem Schutz die Grenzen aufgezeigt worden. Wie sehr sich die Mitgliedstaaten, insbesondere Österreich, die Devise der Einheitlichkeit der europäischen Schutzstatus (vgl. dazu auch jüngst Rs. Ayubi [C-713/17]) halten, bleibt allerdings ungewiss. Fraglich bleibt der rechtspolitische Gestaltungsspielraum etwa bei der Beurteilung, was als „Kernleistung“ i.S.d. Art. 29 StatusRL zu bewerten ist, welche Anforderungen an die Gewährung von Sozialhilfe gestellt werden dürfen oder ob subsidiärer Schutz auch aberkannt werden kann, wenn die Tatsachenumstände gleich geblieben sind und sich nur der Kenntnisstand der Behörde verändert hat (s. dazu das Vorabentscheidungsersuchen zu dieser Frage vom VwGH 14.12.2017, Ra 2016/20/0038, beim EuGH anhängig zu Rs. Bayali [C-720/17]) Zu diesen Fragen steht die Beantwortung durch den EuGH noch aus.

 

Zitiervorschlag: Wagner, Subsidiärer Schutz zwischen rechtspolitischem Gestaltungsspielraum und unionsrechtlichen Vorgaben, JuWissBlog Nr. 41/2019 v. 14.3.2019, https://www.juwiss.de/41-2019/

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