Pluralismus und Religionsfreiheit: Für eine Reform der Kirchensteuer nach italienischem Vorbild

von EDOARDO D’ALFONSO MASARIÉ

In einem seiner jüngsten Auftritte hat der thüringische Ministerpräsident Bodo Ramelow (Linke) vorgeschlagen, die deutsche Kirchensteuer nach italienischem Modell zu reformieren: sie solle zu einer „Kultursteuer“ werden. Ramelow verspricht sich davon eine Entschärfung der Debatte um eine Moscheesteuer und stellt zugleich eine deutliche Senkung des aktuellen Kirchensteuerbetrages in Aussicht, da in eine Kultursteuer alle Steuerzahler einzubeziehen sind. Auch der katholische Bischof von Eichstätt Gregor Maria Hanke hat letzte Woche für einen Abschied aus dem aktuellen System der Kirchenfinanzierung plädiert. Der nachfolgende Beitrag befasst sich mit den wichtigsten Aspekten des italienischen Modells und versucht, seine mögliche Übernahme in Deutschland zu schildern.

Das italienische Modell: Von der staatlichen Kirchenfinanzierung zum pluralistischen „Otto per mille“

Das gegenwärtige italienische Modell der Finanzierung von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften entstand in den Jahren 1984/1985 mit der Reform des Konkordats zwischen Staat und Katholischer Kirche. Das novellierte Konkordat sah eine Abschaffung der bis dahin geltenden Subvention der Katholischen Kirche durch den Staat vor, die u.a. eine Reaktion auf die massiven entschädigungslosen Enteignungen kirchlichen Vermögens im Laufe des 19. Jahrhunderts gewesen war.

Seitdem erfolgt die Finanzierung von Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften nicht auf Basis der individuellen Religionszugehörigkeit jedes Steuerzahlers. Es wird stattdessen ein fester Anteil der Gesamtsumme der Einkommensteuer (8‰, also das „Achte Promille“ bzw. „Otto per mille“) kollektiv denjenigen Gemeinschaften zugeteilt, die mit dem Staat eine entsprechende Vereinbarung abgeschlossen haben. Die genauen Quoten für jede Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft werden jährlich von den Steuerzahlern selbst festgesetzt (Art. 47 ff. Gesetz 222/1985), indem jeder Steuerzahler in seiner Einkommensteuererklärung ein Votum für eine Gemeinschaft abgeben kann. Alternativ kann für die Finanzierung staatlicher Tätigkeiten im Bereich der Kultur und der Entwicklungshilfe optiert werden. Nicht alle Ressourcen des „Otto per mille“ fließen also in die Kasse einer Kirche; mitgefördert werden vielmehr auch staatliche Aktionen über den traditionellen karitativen Bereich der Kirchen hinaus.

Die Stimmabgabe ist nicht obligatorisch und wird der jeweiligen Organisation nicht mitgeteilt. Anhand der Anzahl an Unterschriften für jede Gemeinschaft bzw. für den Staat im Verhältnis zur Gesamtzahl der abgegebenen Stimmen lässt sich die jeweilige Finanzierungsquote bestimmen.

Während sich das alte Modell ausschließlich auf die Katholische Kirche beschränkte, finanziert das „Otto per mille“-System heute sechzehn Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften, zu denen auch die italienischen Hindus und Buddhisten zählen. Für die Teilnahme an dem Verteilungssystem entscheidend ist der Abschluss eines Vertrages zwischen Staat und einzelner Kultusgemeinschaft, in der sie ihre gegenseitigen Beziehungen regeln (Art. 8 Abs. 3 i. V. m. Art. 7 Abs. 2 ItaVerf). Diese reglementiert nicht nur die Finanzierung der Gemeinschaft, sondern umfassend ihr Verhältnis zum Staat; unter Anderem also die Ausbildung der Geistlichen, die Errichtung religiöser Gebäude oder die Militärseelsorge. Jede Vereinbarung soll parlamentarisch durch einfaches Gesetz angenommen werden. Lediglich die Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften, die mit dem Staat solche Abkommen geschlossen haben, stehen den Steuerzahlern zur Auswahl.

Die Gleichbehandlung aller Steuerzahler bei der Bestimmung der Finanzierungsquoten ist als demokratisches Element zu verstehen, denn damit haben sie unabhängig von der Höhe der geschuldeten Steuer den gleichen Einfluss auf den Verteilungsprozess. Es zählen also die Köpfe, nicht die persönlichen Einkommen. Die Förderung von Religionen und Weltanschauungen sowie von bestimmten staatlichen Kulturtätigkeiten wird somit nicht nur zu einem Belang der Allgemeinheit, sie gewährleistet auch Transparenz: Die Finanzierung von religiösen und kulturellen Institutionen wird also nicht individueller Philanthropie oder dem Gefallen organisierter Finanzierer überlassen.

Problematisch war in Italien jahrelang die tatsächliche Durchführung der Quote für staatliche Kulturaufgaben, die regelmäßig nicht vom Staat direkt verwendet, sondern an die Religionsgemeinschaften (mit einigen Ausnahmen auf freiwilliger Basis) weiter verteilt wurde. Inzwischen wurde diese Anomalie aber von dem Gesetzgeber rückgängig gemacht und die Ressourcen werden jährlich von der Regierung direkt in Projekte in der Kultur- und Entwicklungspolitik investiert.

Was brächte Deutschland eine Reform der Kirchensteuer nach italienischem Muster?

Dem „Otto per mille“-System liegt die in Italien wie in Deutschland vorherrschende Überzeugung zugrunde, dass Religionen und Weltanschauungen nicht nur gesamtgesellschaftliche Bedeutung haben, sondern daher auch durch die Erhebung einer speziellen Steuer zu fördern sind. Im Gegensatz zu einer laïcité französischer Façon, die eine Finanzierung der Religionsgemeinschaften nur aus freiwilligen Beiträgen und Spenden zulässt, bliebe bei einer Reform nach Ramelows Vorschlag indessen das bisherige religionspolitische Verständnis Deutschlands maßgebend.

Für die Übernahme in Deutschland des italienischen Modells wäre jedoch eine drastische Umstrukturierung der jetzigen Kirchensteuer erforderlich. Art. 137 Abs. 6 WRV müsste aufgehoben oder radikal reformiert werden, und die Bundesländer müssten neue Verträge mit mehreren Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften abschließen bzw. schon bestehende Konkordate neuverhandeln. All dies setzt enormer Aufwand und große Reformbereitschaft nicht nur bei Bund und Ländern, sondern auch kirchlicherseits voraus. Das italienische Modell, das auch in der Kirche als Beispiel angeführt wird, brächte aber im Vergleich zum bisherigen System viele Vorteile:

1) Entkoppelung der Religionszugehörigkeit von Steuerleistungen

Indem die Verteilung der nunmehr als Kultursteuer (oder auch Kultussteuer) zu bezeichnenden Abgabe jedem Steuerzahler geöffnet würde, wäre mit der (eventuellen) Religionszugehörigkeit eines Menschen keine unmittelbare (zusätzliche) Steuerpflicht mehr verbunden. Alle Steuerzahler dürften jährlich neu wählen, welche Religions- oder Weltanschauungsgemeinschaft sie fördern wollen. Dank der Staatsquote und der möglichen Einbeziehung atheistischer Verbände bestünde zugleich kein Zwang, eine Kirche zu finanzieren.

Die Entkoppelung der Religionszugehörigkeit von Steuerleistungen würde aus kirchlicher Sicht ein Verzicht auf die jetzigen Finanzierungsquellen bedeuten. Sie könnte dennoch wünschenswert sein, denn einer Religionsgemeinschaft zuzugehören wäre damit nicht mehr teurer als aus ihr auszutreten. Eine mangelnde Mitfinanzierung des einzelnen Gläubigen durch seine Steuer würde übrigens nicht zu einer Abjuration des Glaubens in kirchenrechtlichem Sinne führen, da kein formeller Austrittsakt notwendig wäre für diejenigen, die die Kultusgemeinschaft nicht (mehr) mitfinanzieren wollen. Bei solchen Vorteilen könnten die Kirchen auch die Abschaffung des aktuellen Systems in Kauf nehmen, wie das Beispiel der Katholischen Kirche in Italien (die das pluralistische „Otto per mille“-System befürwortet) zeigt.

Mit der Reform würde schließlich die melderechtliche Angabe zur Religionszugehörigkeit für steuerliche Zwecke irrelevant: Ihre Abschaffung, Änderung oder Erhaltung für organisatorische Zwecke im Gespräch mit den Gemeinschaften erwogen werden könnte.

2) Entkoppelung der Finanzierung von der öffentlich-rechtlichen Organisationsform

Eine Finanzierung nach dem Vorbild des „Otto per mille“-System steht neutral zu der internen Organisationsverfassung der einzelnen Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften, ihre Übernahme in Deutschland brächte aber einige durchgreifende Veränderungen des bestehenden Rechtsrahmens mit sich. Anders als heute würden auch Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften finanziert, die nicht den öffentlich-rechtlichen Status von Religionsgesellschaften nach Art. 137 Abs. 5 WRV i. V. m. Art. 140 GG genießen. Daher könnten sie als einfacher Verein des privaten Rechts verfasst sein oder auf anderen rechtlichen Modellen beruhen. Das setzt eine gründliche Umgestaltung des Rechts auf Kirchensteuererhebung im Zusammenhang mit dem öffentlich-rechtlichen Status nach Art. 137 Abs. 6 WRV voraus. Der Status als Körperschaft des Öffentlichen Rechts könnte von den schon existierenden Religionsgesellschaften behalten werden, mitfinanzierbar im Sinne des kommentierten Vorschlages wären aber auch anders verfasste Gemeinschaften. Abkommen mit dem Staat nach italienischem Modell könnten die organisatorischen Anforderungen für jede Gemeinschaft im Einzelfall regeln und dafür sorgen, dass Steuergelder nicht in die Dunkelheit wenig transparenter Organisationsformen fließen. Diese Verträge sollten den Zugang zur Finanzierung allen religiösen und weltanschaulichen Gemeinschaften ermöglichen, die objektiv „die Gewähr der Dauer bieten“. Notwendig dafür wäre ein großer Aufwand im Kompetenzbereich der Bundesländer.

Auf diese Weise würde aber die Organisationsfreiheit der Religionsgemeinschaften besser respektiert und damit die Religionsfreiheit in ihrer kollektiv organisierten Bedeutung stärker als heute berücksichtigt.

3) Schaffung einer transparenten und pluralistischen Finanzierung

Ein staatlich reguliertes Förderungssystem, das Transparenz und Accountability der Finanzierung mit großer Achtung für die religiöse Organisationsfreiheit vereint, kann die aktuell heftige Debatte über intransparente Unterstützung und Auslandsfinanzierung bestimmter Religions- und Weltanschauungsgemeinschaften entscheidend entkräften. Diese betrifft vor allem Islamverbände, für deren Finanzierung immer häufiger eine „Moscheesteuer“ gefordert wird. Obgleich in Italien bis heute noch kein Abkommen zwischen Staat und Islamverbänden erzielt werden konnte, könnte man in Deutschland mit einer Reform nach geschildertem Muster dieses Anliegen aufgreifen. Wie im „Otto per mille“-System würden alle finanzierten Gemeinschaften durch ihre Vereinbarung mit dem Staat verpflichtet, jährlich einen Bericht über die Verwendung der ihnen gewährten Förderung öffentlich vorzulegen. Dennoch sollte die Gestaltung solcher Rechenschaftspflichten auf die grundrechtlich gewährleistete Freiheit religiöser Gemeinschaften achtgeben.

Aus Sicht des Staates ist die Finanzierung von Religionsgemeinschaften nicht gleichgültig. Die Schaffung eines transparenten Systems der Förderung des religiösen Pluralismus entspricht mit Sicherheit dem heutigen Interesse eines nicht-konfessionellen und pluralistischen Staates, der die religiöse Vielfalt unterstützt und die negative Religionsfreiheit der Bürger gleichzeitig achtet. All diese Interessen wären im Falle einer Reform der deutschen Kirchensteuer nach italienischem Muster im Gleichgewicht.

Zitiervorschlag: D’Alfonso Masarié, Pluralismus und Religionsfreiheit: Für eine Reform der Kirchensteuer nach italienischem Vorbild, JuWissBlog Nr. 45/2019 v. 3.4.2019, https://www.juwiss.de/45-2019/

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